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| 青海省关于建立健全生态补偿机制的有关政策建议 |
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| 2008-07-14 |
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党的十六大以来，中央深刻总结了我国经济建设中的经验教训，吸收人类现代文明进步的新成果，提出了以人为本、全面协调可持续的科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出了要“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制，”推进资源节约型、环境友好型社会建设。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中进一步强调要“完善有利于环境保护的产业政策、财税政策、价格政策，建立生态环境评价体系和补偿机制”，促进人与自然相和谐。为此，现就建立健全我省生态补偿机制的有关问题提出如下建议。
一、建立健全生态补偿机制的重大意义
青海省地处青藏高原腹地，拥有世界上海拔最高、面积最大的高原湿地生态系统，对维系我国及至全球生态平衡具有重要作用。三江源是我国最大的产水区和水源涵养区，被誉为“江河源头”、“中华水塔”。同时是世界高原生物基因资源的宝库。生态地
位十分重要。因此，，保护和建设好青海的生态环境，不仅对青海本身生态环境和经济社会的发展意义重大，而且对长江、黄河、澜沧江流域以及甘肃河西走廊、内蒙古西南地区及至东南亚诸国的经济社会可持续发展和生态安全具有十分重大的作用。
长期以来，特别是西部大开发战略实施以来，青海省坚决贯彻中央提出的西部大开发以生态环境保护和建设为根本和切入点的方针，加强生态保护和建设，取得了显著的成效。全省森林覆盖率由1999年的3.1％提高到了2005年的4.4％，局部地区生态环境得到改善，但从整体上看，生态环境恶化的趋势还未得到有效遏制。主要表现在：一是水土流失面积扩大，侵蚀程度日趋严重。全省水土流失面积占全省土地总面积的49%。目前，水土流失面积仍以每年0.21万平方公里的速度增加。水土流失面积、侵蚀强度、危害程度呈加剧趋势。二是土地沙漠化趋势严峻。全省沙漠化面积已占全省土地面积的20.7%。三是草地退化仍在继续，治理任务繁重、难度大。我省有天然草地总面积3.5万平方公里，其中可利用草地面积3万平方公里。目前退化草地约2.2万平方公里，其中，中度以上退化草地面积1.63万平方公里，重度退化草原地面积0.43万平方公里，并且每年以1.9%—2.2%的速率增加。四是物种生存条件恶化，分布区域缩小，生物多样性受到威胁。生态保护与建设任重而道远，需要长期不懈地努力。
根据全国“十一五”发展规划将国土空间划分为优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的开发布局，青海确定三江源、可可西里、青海湖流域、祁连山水源涵养区等地区为禁止开发区和限制开发区，这些地区的面积占全省面积的60％以上。对限制开发区，我们将实行保护优先，适度开发的方针，在加强生态环境保护与建设的同时，因地制宜地发展特色优势产业。对禁止开发区，我们将依据有关法律法规规定，实行强制性保护措施，严禁不符合功能定位的开发活动，引导人口自愿有序地转移到其他地区。
青海限制开发区、禁止开发区面积大，生态环境保护与建设任务十分繁重。同时，又是一个多民族聚居的省份，经济社会发展滞后，自我发展能力薄弱，产业发展层次、水平低，经济增长方式粗放，贫困面大、群众生活水平低，城乡之间、地区之间发展不平衡、不协调的问题也很突出。实现科学发展、和谐发展，既要靠青海自身的努力，同时也离不开国家的支持和帮助。从青海省的层面讲，要牢固树立科学的发展理念，以生态环境保护和建设作为切入点和着力点，实行分类指导的区域经济发展政策，促进区域经济科学发展、和谐发展。要进一步调整优化经济结构，大力发展特色优势产业，着力推进经济增长方式的转变。要按照公共服务均等化的原则，加快发展社会事业，逐步缩小城乡之间、地区之间的差距。要进一步加大改革开放的力度，不断增强自我发展的能力。从国家层面上讲，中央政府应给予必要的支持，继续支持基础设施建设，建立健全生态补偿机制，增加对限制开发区、禁止开发区的财政转移支付，加大对限制开发区、禁止开发区生态环境保护的投资力度，实行区别对待的产业政策、土地政策、税收政策、价格政策和人口管理政策。正如国家发展和改革委员会主任马凯同志所指出的：“完善机制，是对西部的最大支持，科学界定四个功能区，针对西部地区禁止开发区限制开发区比较多的特点，进一步加大财政对西部特别是禁止开发区限制开发区的支持。有的钱不要让这些地区自己去挣，中央财政、省财政要转移过去。在禁止开发区限制开发区有些地方，特别是禁止开发区有些地方不开发就是发展，对全国就是科学发展。”因此，建立健全生态补偿机制对西部地区尤其是青海省深入实施西部大开发战略，步入科学发展、和谐发展的轨道；对于增加群众收入，提高生活水平，逐步缩小城乡之间、地区之间的差距；对于增强民族团结、保持社会稳定都具有十分重要的意义。
二、生态补偿的现状
目前，我国在建立生态补偿机制方面已有一定的基础。主要体现在以下几个方面：一是土地管理、矿产资源管理、自然环境管理等相关法律、法规中对生态补偿问题作了一系列的规定，为建立健全生态补偿机制提供了一定的法律基础。二是各级政府加大了生态保护和建设的投入。以重点生态建设工程项目为载体，实施了天然林及野生动植物资源保护工程，大力开展了植树种草，治理水土流失，防治荒漠化，建设生态农业等工作。三是各级政府加大了对生态保护和建设的财政支持力度。国家已初步建立了有利于生态保护和建设的财政转移支付制度。根据《森林法》的有关规定，建立了森林生态效益补偿基金，并在资金安排上考虑了对欠发达地区和生态脆弱流域生态保护和建设的支持。各地正在逐步建立地方森林生态效益补偿基金。四是通过税收政策，支持生态保护和建设。国家税务总局和财政部联合下发了《关于天然林保护工程实施企业和单位有关税收政策的通知》，对长江上游、黄河上中游等地区国有林区天然林资源保护工程实施企业单位用于天然林保护工程的房产、土地和车船分别免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税；对由于实行天然林保护工程造成森工企业的房产、土地闲置不用一年以上的，暂免征收房产税和城镇土地使用税。五是向一些对生态有负面影响或从生态保护和建设中受益的经济社会活动实行收费制度。如国家目前实行的林地补偿费、野生动物资源保护管理费、矿产资源补偿费等。六是对生态保护和建设者开始在经济上给予一定补偿。如天然林资源保护工程的职工补助政策，退耕还林、退牧还草工程中对农牧民的补助政策，生态脆弱区实施生态移民的补助政策等。七是一些地区开展了对生态保护和建设区域予以经济补偿的探索和尝试。但由于我国生态补偿还处于起步阶段，远没有形成复合完善的生态补偿机制。
一是尚未形成和建立针对重点生态保护区的法律保障体系，对资源的配置、土地使用权及涉及保护和建设农牧民的权益缺乏明确的法律规定。生态保护区当地政府、企业和群众权益得不到应有保护，为生态保护和建设的付出和牺牲得不到相应合理的补偿。二是尚未建立专项财政支持体系和分类指导政策。现行政策没有从区域发展角度，把生态补偿与区域经济社会发展、消除贫困问题、实现基本公共服务均等化、保护区居民创业、就业等问题综合起来考虑，三是尚未建立科学的环境价值标准和评价体系，生态补偿标准随意性较大，仅目前实施的一些补偿办法，普遍存在着缺项较多、综合性差、标准偏低的情况。由于生态补偿机制的不完善，一方面使本就贫困的生态保护和建设区的区域经济社会发展愈加落后，群众生活水平与其他地区的差距不断加大；另一方面又严重影响着生态保护的成效。因此，加快建立健全生态补偿机制迫在眉睫。
由于没有合理的生态补偿制度，为保护生态环境而形成的公共成本支出、管理支出、产业异地发展和生态移民、生态环境保护和建设项目、环境基础设施建设等方面的补偿不能得到落实；生态保护和建设区居民生产生活水平及社会公共服务保障不足，无法使生态保护和建设区居民能够达到国家或所在地区的平均生活水平，同时也不能保证其生活水平与国家平均水平或所在地区平均水平同步提高；尚无针对四个功能区分类指导的政策体系，目前国家采取的生态补偿措施和政策，基本上是以工程项目建设投入为主，且投资项目不配套、标准偏低。远没有形成复合完善的系统。落后贫困地区生态保护和建设任务重、投入大，却没有得到合理的补偿，造成区域发展差距不断扩大，影响着全国整体的科学发展与和谐发展。
如退耕还林、退牧还草、天然林保护、矿产资源税及补偿费等，基本上是以工程项目建设投入为主，且投资项目不配套、标准偏低、补偿年限偏短。存在着上游地区投入、下游地区受益，欠发达落后地区投入，富裕先进地区受益的现象，没有形成复合完善的系统。
三、对建立健全生态补偿机制的建议
生态补偿是一种以保护生态系统功能、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值或生态保护、生态破坏和发展机会成本，运用财政、税收、市场等手段，调节生态保护者与收益者和破坏者的利益关系的制度。生态补偿主要包括：保护和建设生态服务补偿、资源占用和开发补偿、限制发展机会和发展权补偿以及对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入的保护补偿五个层面。通过政策法规、资金、实物、智力等形式为保护生态环境而形成的公共成本支出、产业发展、生态移民、生态环境保护和建设项目、环境基础设施建设等方面进行不同类别的相应适当补偿。
（一）生态补偿的指导原则
1、坚持依法保护、逐级负责的原则。要正确认识生态保护既是区域可持续发展的需要，更是保障全国科学和谐发展的需要。要严格依照生态功能区划，正确处理保护和发展的关系，采取不同标准和办法，建立相应机制，在中央政府的支持下，按省、市、县、乡（镇）分级组织实施。
2、坚持政府主导、社会参与的原则。既要坚持政府主导，不断加大财政投入；又要积极拓宽资金渠道，针对不同地区、不同时期经济社会发展的基础，因地制宜选择补偿模式，逐步探索完善。
3、坚持统筹考虑、突出重点的原则。生态补偿涉及面广、层次与要素繁多，同时，也是一项前瞻性探索性的工作。因此，要立足现实，重点突破，循序渐进，逐步解决遗留问题和发展过程中的新问题。生态补偿要把发挥政府的主导作用与发挥市场机制的作用结合起来，通过生态补偿推动经济社会的可持续发展。
（二）建立以中央财政为主生态补偿机制
青海是黄河、长江、澜沧江及黑河的发源地，全省多年平均年产水总量611亿立方米。，2005年，本全省年耗水量17亿立方米，占本地区水资源的2.7％;外流河水资源量523亿立方米, 2005年本省年耗水量11亿立方米,占青海省外流水资源量的2.1％,年向下游地区输水量512亿立方米,占青海省外流水资源量的97.9％。为了提高流域源头区水资源涵养功能，增加向下游的输水量，保障下游用水安全，青海省建立了三江源自然保护区、黄河、长江、澜沧江源头区和祁连山地（黑河上游）生态功能保护示范区等15处自然保护区，保护区面积达到21.76万平方公里，占全省国土面积的30.12％。制定发布了禁止开采砂金、禁止滥砍乱伐林木、禁止滥猎野生动物，实行封湖禁鱼、加强虫草采集管理等一系列法令法规。先后投资50多亿元，组织实施了生态环境综合治理、天然林保护、退耕还林、退牧还草、沙化治理、水土保持等生态环境建设工程，。累计退耕还林还草面积290万亩，草场禁牧面积约5000万亩，治理水土流失面积近4000平方公里，人工造林867万亩。在黄河支流湟水河流域，关停了一批污染环境的小水泥、小硅铁、小造纸厂，建设了一批垃圾、污水处理设施。我省黄河龙羊峡等大型水库，担负着发电和水量调控两大任务，为了满足下游防凌、防洪及抗旱的需求，各水力发电站按照流域的统一调度，在发电效益受影响的情况下，也要确保流域水量调控的任务。生态环境保护及水质、水量的控制，既投入了大量的人力、物力和财力，又丧失了许多发展机会。青海省经济发展、财政收入、群众收入以及就业受到限制和影响。2006年青海省全年财政一般预算收入只有83亿元，全省实现财政自给的县仅有10%左右。全省农牧民人均纯收入2358元，仅为全国的66.5%,有30.4%农牧民尚未稳定解决温饱；职工收入只有北京、上海、广州等大城市职工平均年收入的四分之一。重点生态保护区经济社会发展则更为滞后，“三江源”区的十八个县中，有十四个贫困县，财政自给率只有均不到3020%左右，三江源地区的贫困人口占“三江源”地区牧民人口的75.5％，与其他地区的差距不断拉大。长此以往，不利于生态环境的保护、地区稳定和全国的和谐发展。因此，按照谁受益谁补偿的原则，建立以中央财政为主的补偿机制不仅是十分必要的，同时也是合理的。具体意见是：按照政府主导、社会参与的原则，由中央财政建立针对西部贫困地区的生态补偿专项基金。
第一、针对“三江源”、“青海湖”等重点生态保护和建设区的生态补偿，由中央财政建立生态补偿专项基金。生态补偿内容纳入中央对地方的纵向财政转移支付制度中，建立生态补偿专项财政转移支付制度，以加大对限制开发区、禁止开发区的财政转移支付力度。一是建立生态补偿专项财政转移支付科目，对限制发展机会与丧失发展权进行生态补偿。对因停采砂金、限制中草药采挖、关闭矿山和污染性企业等地方财政减收部分给予补偿；二是通过专项转移支付，支持生态保护与建设工程；对建立健全社会保障所需资金给予专项补偿；对以公共服务均等化为目标的社会事业发展给予专项补助；加大扶贫专项投入；加大对能源、交通、水利基础设施及小城镇建设的投入，支持特色优势产业加快发展；加强教育及人力资源开发，支持生态保护区内人口转移、创业、就业；三是支持建立健全区域性生态环境保护监管体系建设，对政府为确保生态环境保护与建设项目规划、科研、监测、监管等工作的实施增加的财政支出给予补偿，将所需经费纳入中央财政专项转移支付的范围。
第二、积极推进流域生态服务补偿制度的建立。中央政府按照流域生态补偿的原则，加快水资源税费制度改革，在落实水量分配和水权制度的基础上，对用水地区和单位按用水量每立方米0.10元征收流域生态补偿基金，40%由中央政府统一调配，用于重点生态保护和建设项目投入；60%依照各流域产出水量直接划转地方政府，由地方政府用于生态保护与建设及相关项目的支出。
第三、请求国家批准我省发行三江源生态保护彩票，以拓宽三江源生态保护与建设的资金来源，吸引社会资金投入三江源的保护与建设。
（三）进一步加大生态环境保护和建设项目的投入，完善在建生态项目的补偿政策
青海省生态地位十分重要，而且，生态环境恶化状况依然非常严峻，生态环境保护和建设任重道远，仅靠青海自身的力量难以为继，必须依靠国家的长期支持和投入，才能逐步恢复和改善区域生态环境，因此，国家应继续支持青海的生态环境保护和建设重点项目，不断加大项目投入。同时，为了进一步巩固目前正在实施的退耕还林、退牧还草、生态移民等生态保护与建设工程的成果，应进一步完善现行的补助政策。
1、完善退耕还林补偿政策。一是延长退耕还林工程的补助年限。由于自然因素，工程我省退耕还林还草工程区海拔高，高寒干旱，无霜期短，植物生长需要的活动积温低，植物生长期短，加之土壤贫瘠，植被恢复所需时间较长。绝大多数自然条件严酷，植物生长期短，一般一年只有160天左右，有的地区不足90天。林木平均年生长率1.84%， 许多地区栽植的林木成材需要几十年。牧草生长周期也很长，恢复原生草原植被需要15年乃至更长时间。同时，由于自然因素，我省退耕还林多以生态公益林草地建设为主，没有经济收益。退耕区贫困面广、贫困程度深，停止补助将影响退耕户生计。据统计，全省28.39.4万户退耕农户中，停止补助后将有2325.23万户生计受到较大影响，其中缺口粮户1718.1万户，绝对贫困户69.31万户。未留足口粮田和全退户约为6.8万户，占总退耕户的24%。退耕农户要求继续给予补助的呼声很高。因此，必须将退耕还林（草）的补助与扶贫结合起来统筹考虑，补助标准以上一年度全国农民平均收入水平为标准，采取差额补贴的政策。补助期不设上限，待退耕户家庭实际收入水平达到全国农牧民收入平均水平时停止补助；二是增加退耕还林（草）补植补种的资金补助。由于自然以及水利基础设施薄弱的原因，我省造林初期需要经过两到三次的补植补种，才能达到国家规定的造林合格标准。由于因地方财政困难，难以安排补植补种专项资金用于退耕还林不合格面积的补植补种。退耕还林区群众收入又低，负担这笔资金困难也很大。为了确保退耕还林（草）的效果，建议国家按照每亩80元的标准安排退耕还林（草）补植补种补助专项费用，补助标准每亩80元；。三是增加造林管护费用。我省退耕还林工程项目区点多、线长、面广,管护难度大、成本高。由于没有专项林木管护经费，农村牧区税费改革后取消了义务工和乡村统筹，没有专项林木管护经费，村集体组织管护林木的工作也很难进行。为确保退耕还林（草）成果，需要建议国家安排专项门的管护费用，每年每亩林地补助。建议国家按每年每亩3元补助。四是增加鼠害防治专项经费。据调查，全省290万亩退耕还林地中有73%的林地存在不同程度的鼠害，其中成灾面积达102万亩，占总面积的36%。退耕还草地鼠害成灾面积更是高达40%。此外，目前全省草地鼠害实际发生面积达1.46亿亩，其中重度危害面积9488万亩。从实践经验看，在围栏封育的同时不辅以灭鼠是无法实现恢复植被的造林和种草目标的。因此，建议国家增加林草地鼠害防治专项经费，按每亩按3.5元补助。
2、完善退牧还草补偿政策。一是增加青藏高原地区退牧还草牧户生活和燃料补助费。我省三江源地区海拔多在3500米以上，无规模化舍饲圈养条件。实施草场禁牧后，牧民的生产收益大幅度下降，日常生活燃料由自产变为购买，生活费支出增大。国家现行政策对牧户仅给予5.5斤饲料粮补助，折合现金2.48元，无生活费补贴，补助缺项且标准明显偏低。为此，建议调整青藏高原地区退牧还草草场禁牧期间的补助项目和标准：生活费补助标准按退牧草场的产值计算。“三江源”区每年每亩草地补助4元，环青海湖地区每年每亩草地补助6元，柴达木地区每年每亩草地补助3元；每年给每户补助燃料费2000元；二是增加基本草场建设投入。目前的草场建设中国家只有每亩10元草籽补助，而补播实际还需机械、肥料等投入，建议国家每亩草地补助补播费提高到90元；三是支持饲草料地建设和牲畜棚圈建设。在水土光热条件较好的冬春草场建设水利设施、土地整治等，每亩建设费用2000元，国家补助70%；给每户补助牲畜棚圈建设资金1.68万元。
3、合理界定生态公益林和公益性草地的范围，实施有针对性的补偿措施。根据《中央森林生态效益补偿基金管理办法》的规定：“中央补偿基金的补偿范围为国家林业局公布的重点公益林林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地、灌丛地。”我省尚有近1900万亩灌木林地、疏林地、灌丛地未纳入补偿范围，恳请建议国家按规定纳入中央森林生态效益基金补偿范围。同时，实施生态保护后，农牧民失去了对生态公益林草地和自然保护区核心区土地资源的使用权和经营权。因此，国家应在明确土地、生态公益林草等权属的同时，将重点保护区域所有的灌木林及公益性草地全部纳入生态公益补偿范围，制定相应的补偿标准、管理付费标准等政策。
4、增加造林投资，调整造林补助标准。目前退耕还林、天然林保护、“三北”防护林工程投资标准不一，且退耕还林、 “三北”防护林工程的投资不足，在这种情况下，植树造林单位普遍愿意种植成本低的灌木林，而不愿意栽种成本高的乔木林，从而造成了黄土丘陵地区大范围、大面积营造灌木纯林的状况，既影响了造林成活率和保存率，也无法形成稳定的林分。为此，建议提高调整退耕还林、天然林保护、“三北”防护林建设等造林投资标准，增加西部地区退耕还林，防护林建设项目造林投资。
5、提高生态移民安置投资标准，完善生态移民社会保障制度。目前，国家对我省实施生态移民的农牧民每人一次性补助8000元安置费，每户按5人计，则每户为4万元，规定40%的资金用于安置区水、电、路等基础设施建设，60%的资金用于农牧民住宅建设补助。在实施过程中，资金严重不足。安置区基础设施平均每户需2.5万元左右；牧民每户建设60平方米住宅和120平方米畜棚,需投资10万元；则每户需投资12.5万元。建议提高我省生态移民安置国家投资标准，由每人8000元增加到每人15000元。同时，将移民人口纳入最低生活保障范围。
6、加强基本农田建设。国务院要求，退耕还林（草）和退牧还草要与基本农田建设等有机结合起来，确保退耕还林（草）工程和退牧还草的质量和效果，确保农牧民收入稳定增长。建议按以下标准进行补助。水浇地：包括水利灌溉配套、土地整治等措施，按不同区域的平均数，工程总造价2000元/亩，建议国家补助70%；旱地：工程总造价200元/亩，建议国家补助70%。
（四）建立健全农村牧区社会保障制度
我省生态保护和建设的实践表明，要从根本上恢复和保护生态，实现人与自然的和谐，就要减少生态保护区、重要生态功能区、天然草原区和不适宜人类居住区的人口，按目前基数，青海省农村牧区需转产人口100万人以上。如何解决农村牧区及搬迁人口基本生活保障问题直接影响到生态保护和建设的成败，是摆在我们面前的一项紧迫任务。
建议国家把保护生态环境、扶持贫困人口脱贫和建设社会主义新农村新牧区的目标结合起来，支持青海省加快建立健全农村牧区社会保障制度。根据农村经济社会发展特点，国家在农村实行与城镇有别的社会保障办法。一是积极探索进一步建立建立健全农村养老保险制度。目前实施的养老保险是以家庭为主为单位，，以按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的方式建立个人账户积累式养老保险。建议国家给予的原则，建立了个人账户积累式的养老保险更多的资金补助，加大扶持力度；。提高2004年，国家开始对农村部分计划生育家庭的实行奖励扶助标准制度的试点：农村只有一个子女或两个女孩的计划生育夫妇，每人从年满60周岁起享受年均不低于10600元的奖励扶助金，直到亡故为止。奖励扶助金由中央和地方政府共同负担。二是按照因地制宜，分类指导的原则，完善建立新型农村合作医疗制度，提高对青海高寒、艰苦地区农牧民合作医疗补助标准。为保障农民的基本医疗需求，减轻农民因病带来的经济负担，缓解因病致贫、因病返贫问题，建立了以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，政府、集体、个人多方筹资。针对青海地处偏远，气候高寒，地广人稀，少数民族集中，经济社会发展严重滞后的特点，建议国家进一步加大对青海新型合作医疗的支持力度，参照国家对西藏的政策，提高对青海参加合作医疗农牧民的补助标准，将参加合作医疗农牧民的中央补助标准由现行的20元提高到50元。同时继续支持对特困群众的医疗救助工作。我省2003年开始实施新型农村合作医疗制度，到目前为止，藏区122万农牧民中还有97.7万人尚未纳入中央财政补助范围。三是实行农村社会救助。二十世纪五十年代，我国开始建立五保供养制度。1994年国务院颁发了《农村五保供养工作条例》，对农村村民中无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人，但是扶养义务人无扶养能力的；无劳动能力的；无生活来源的老年人、残疾人和未成年人实行保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年人保义务教育）的五保供养。为解决部分生活不能自理五保老人的照料问题，各地相继兴办敬老院，将这些人员集中供养，并逐步发展成为五保供养的一种重要形式。四三是加快建立健全针对各地区经济发展不平衡和地区间财政经济状况差异大的实际，鼓励有条件的地区探索建立农村牧区居民最低生活保障制度。我省2007年制定了《关于建立农村牧区居民最低生活保障制度的意见》，正在加快推进建立健全农村低保机制，建议国家对生态保护区农村牧区所需的低保资金进行全额补贴。
（五）按照公共服务均等化原则加快发展社会事业
1、实行特殊的教育政策。在进一步整合现有教育资源、完善农村牧区义务教育经费保障机制的基础上，对我省贫困地区及退耕、禁牧区农牧民等的群众子女上学从小学到大学实行全额补贴。使更多的农牧民子女走出农村牧区到城镇就业，有效缓解日益突出的人与自然资源的矛盾。大力推广异地办学模式，共享发达地区的优质教育资源，接受现代文明的教育。
2、加强对农牧民群众的职业技能培训。为了使广大农牧民群众尽快调整产业结构，增加收入，必须加大对农牧民群众的职业技能培训。建议国家财政按每人每年1000元的标准给予补助，专项用于职业技能培训工作。
3、加快农村牧区医疗保障体系建设。我省地域辽阔，许多地区卫生服务半径大，卫生服务成本是平原地区的10倍以上。同时，传染病、地方病发病率高，严重制约着农牧区经济和社会发展，威胁着农牧民群众的健康。因此，必须进一步加大对卫生基础设施建设的投入力度，使县医院、县保健站、乡卫生院和村卫生室的基础设施条件有较大改善。为乡镇卫生院配备流动服务车，实行流动服务和固定服务相结合，提高边远地区卫生服务的可及性。
4、加大文化事业投入。我省文化事业基础十分薄弱，政府性文化事业投入偏低，县、乡级图书馆、文化馆不足，广播、电视覆盖率低。建议国家加大对文化事业的投入，特别是在基础设施建设、人才培养等方面给予政策倾斜，使我省文化事业能够快速健康发展。承担补助其他地区则坚持“政府救助、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，建立特困户基本生活救助制度。同时，对患病的农村困难群体实行医疗救助。
建议国家把保护生态环境、扶持贫困人口脱贫和建设社会主义新农村新牧区的目标结合起来，支持青海省加快建立健全农村牧区社会保障制度。一是全面推行实施农村养老保险制度，逐步提高农村牧区计划生育家庭奖励扶助金标准。二是加大对青海新型合作医疗的支持力度，参照国家对西藏的政策，提高对青海参加合作医疗农牧民的补助标准，将参加合作医疗农牧民的中央补助标准由现行的20元提高到50元。三是利用部分生态补偿基金建立农村牧区最低生活保障补助制度，先在“三江源”区试点，然后进一步扩大实施范围。
（六）建立健全现行资源税政策和环境治理恢复补偿责任制度
建议国家调整现行资源税税率，适当提高资源税和补偿费征收标准以及地方征收权限。对非再生性、稀缺性资源课以重税，对综合利用当地矿产资源，发展环保型循环经济的战略投资企业，适当减免资源税，促进资源合理开发与利用，实现经济的可持续发展。
加强矿山环境治理和生态恢复是生态环境保护与建设的一项重要内容。根据财政部、国土资源部、环保总局《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》的有关要求，结合我省实际，建立矿山环境治理恢复机制的基本思路是：按照“谁开发、谁破坏、谁修复”的原则，实行矿山环境治理恢复责任制，在矿产品销售收入中预提矿山环境恢复保证金，列入成本，并在银行专户存储，作为采矿权人履行环境治理恢复义务的备用资金。保证金专项用于因开采矿产资源引发的崩溃、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝等地质灾害的防治和被破坏的矿山自然环境的恢复。保证金的预提、存储与使用应坚持“企业所有、政府监管、专款专用”的原则。保证金的存储标准，按照不低于基本治理费用的原则，根据矿区登记面积、开采方式及其对矿山环境的影响程度确定。对不属于企业职责或矿山已关、停、责任人已经灭失的矿山，其环境治理恢复由政府负责。采矿权人与当地县级财政、国土资源行政主管部门、银行共同签署协议，按照协议约定，对该项资金进行监管和支取。采矿人在完成分期或全部完成矿山环境治理恢复目标，经国土资源、环境保护部门检查验收后，凭财政部门出具的支付保证金的有关文件支取部分或全部保证金。
（七）在宏观调控中实行分类指导的政策，促进特色优势产业发展
1、建议国家将青藏经济带、呼—包—银—兰—青经济带列入全国区域发展规划，从建设布局、政策、资金等方面给予大力支持。同时，综合运用财政补贴、税费减免、货款贴息、价格调节等多种手段，推动我省生态畜牧业、生态旅游业、民族手工业和商品流通业的发展，繁荣地区经济。
2、在产业政策上，加大对特色产业项目的支持力度，降低产业发展和市场准入的门槛，将技术含量高、资源利用率高、具有发展潜力的优势资源开发产业作为长期鼓励和支持类产业，引导外资和社会资金投入。优先安排产品有市场、有效益、有竞争优势的资源开发和资源就地加工转化项目，加大对西部地区重要矿产资源勘查支持力度，适当下放探矿权、采矿权审批权限和资源开发利用项目的核准权限；在土地政策上，充分考虑到西部及青海非宜农荒地面积大的特点，实行有区别的用地、收费等政策，增加用地指标；在能耗政策上，应针对不同地区，实行有保有压的政策，对主要产品综合能耗指标按本省同行业平均水平进行考核；在税收政策上，支持优势产业、特色经济的发展，发挥税收政策在促进产业转移方面的作用。
3、支持县域经济及中小企业发展。综合考虑生态保护、扶贫开发、民族地区稳定、新农村新牧区建设和区域经济发展等因素，对以生态、绿色为主体的旅游、藏毯编织、畜产品加工、高原特色生物资源开发利用等产业，给予大力支持。一是制定扶持和鼓励发展地方特色产业的优惠政策。如免征减征各类税收、设立地方特色产业发展基金、补助企业资本金等。二是加强对农牧民就业创业的教育、培训和信息、技术等服务，鼓励和帮助农村牧区建立专业协会等生产合作性组织，增强农牧业生产的组织化程度，政府对此提供相关费用的支持。三是支持有区域优势的小城镇和村庄建设。加大与之相关的水、电、路、文教卫生等基础设施建设的投入。对农牧民住房实行补助，按每户80平方米住宅面积造价50%的额度给予补助。
（八）加大对电力、水利、交通、电力、水利等基础设施建设的支持力度
1、加大对资源开发区配套基础设施建设的支持力度，改善区域投资发展环境。在交通、电力等专项资金安排中，专门列出西部地区资源开发地配套基础设施建设专项，加大国家政策性贷款对西部地区资源开发地配套基础设施建设的投放额度，并适当延长贷款年限。支持我省有条件的地区（如青南地区）大力开发水电、太阳能等清洁能源，建设电源基地，并与大电网相连接，提高供电保证率，降低用电成本，并对农牧民用电给予补贴。同时电网干线改造、主网建设项目中尽可能多串联一些资源开发点；建议国家进一步加大对公路建设的资金投入，提高我省的公路通达深度和技术水平；加快支线机场建设；加大对旅游基础设施的投入力度；2、支持地方加快农牧区重点地区水利骨干工程建设。加强水资源合理利用能力，支持我省建设一批水利灌溉工程。在继续支持我省进行病险水库除险加固、灌区配套改造的同时，再支持我省新建一批水库及灌区工程；充分利用我省天然气资源，支持建设通往重点城镇的天然气输气管道，向重点城镇通气，并给予生活用气气价补贴。
为了推进生态环境保护与建设，构建社会主义和谐社会，必须建立合理的财政转移支付制度，加大对限制开发区、禁止开发区的财政转移支付力度。一是通过一般性转移支付，对因停采砂金、限制中草药采挖、关闭矿山和污染性企业等地方财政减收部分给予补偿，对政府为确保生态环境保护与建设项目及规划、科研、监测、监管等工作的实施增加的财政支出给予补偿；二是加大专项转移支付。支持生态保护与建设专项工程；对建立健全社会保障所需资金给予专项补偿；对以公共服务均等化为目标的社会事业发展给予专项补助；加大扶贫专项投入；加大对能源、交通、水利基础设施及小城镇建设的投入，支持特色优势产业加快发展；。三是支持建立健全区域性生态环境保护监管体系建设，将所需经费纳入中央财政专项转移支付的范围。
（九）建立健全生态补偿的组织管理及监督评估机制
针对生态补偿问题在不同地区和不同时期的多变性和复杂性，为了有效使用资金，建立合理严谨的评估监管体系是十分关键和重要的。一是建立健全监督管理及评估工作制度。建立和完善相关技术规范和评估、监测指标体系。二是建立健全组织机构。调整生态保护和建设区内政府职能，突出和强化政府在生态环境保护和建设方面的职能。建立区域性的生态环境保护执法队伍，全面加强对生态环境保护和建设的综合管理和执法监督。三是加强生态补偿的立法工作，建议国家制定“生态补偿基本法”。各地区、各部门依据“生态补偿基本法”，制定相应的实施细则。青海省西部开发领导小组办公室
（研究人员：曹文虎 陈世平 平志强 郑长禄 肖向东 王丽娜） |
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上一条-> 青海省关于建立健全生态补偿机制的有关政策建议
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