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| 三江源生态环境保护监督机制和相关立法问题研究报告 |
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| 2008-07-14 |
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三江源区位于青海省南部，行政区域涉及玉树、果洛、海南、黄南四个藏族自治州的16个县和格尔木市的唐古拉乡，总面积36.3万km2，约占青海省总面积的50.4％。其地处青藏高原腹地，地理位置为北纬31°39′－36°12′，东经89°45′－102°23′，地形以山地地貌为主，海拔为3335—6564m，气候为典型的高原大陆性气候，年平均气温为-5.6—3.8°c。三江源区人口稀少，据2002年统计资料，区内总人口为59万人，民族构成以藏族为主，占90%左右，经济以草地畜牧业为主。
一、三江源区生态环境保护的重要性和必要性
三江源区是我国和亚洲最重要河流（即长江、黄河、澜沧江）的上游关键源区，也是欧亚大陆上孕育大江大河最多的区域。三江源被誉为"中华水塔"、三江之源，是母亲河的“母亲”，正是长江、黄河、澜沧江这三条大江共同哺育了亿万中华儿女，孕育和浇灌了上下五千年东方文明。她们像三条巨龙，在民族文化心理上具有不可替代的象征意义，成为中华大文化的精魂血脉。三江源是世界上海拔最高、面积最大的高原湿地生态系统，是我国最大的产水区，三大江河年产水量600亿立方米，其中长江总水量的25%、黄河总水量的49%、澜沧江总水量的15%来自该地区。三江源是珍贵的种质资源和高原基因库，是世界上高海拔地区生物多样性最集中的地区，是世界上目前仅存的几处大型陆生珍稀野生动物种群栖息地之一，在科学研究、生态平衡乃至人文心理方面都具有重要价值。三江源地区是我国生态环境中的关键地区，是国家生态安全的制高点和平衡点，因而对国家生态安全具有无法替代的重要战略地位。三江源的生态环境变化将直接关系到中国的生态安全，对全国乃至全球的大气、水量循环具有重要影响。
但是，三江源区生态环境具有脆弱性，主要表现在地表风化强烈发展，土层薄、质地粗，加上气候寒冷，植物生长期短，自身的调节能力很弱，恢复能力极差，一旦地表植被破坏，自然恢复周期较长，而人工恢复则要付出巨大的代价。历史上，三江源区曾是水草丰美，湖泊星罗棋布，野生动物种群繁多的高原草原草甸区，被称为生态“处女地”，但近几十年来，三江源区大小湖泊、河流快速萎缩甚至干涸,大片大片的沼泽地消失，三江源区生态环境日趋恶化。三江源的环境资源问题正危及生态平衡和国土安全，成为西部大开发和我国经济社会发展的一个制约因素，成为中华民族心灵上的一个巨大伤口。
该地区的环境问题主要表现在如下几个方面：
1.草场退化与沙化加剧。据调查，三江源区90%的草地出现了不同程度的退化。整个三江源区的沙漠面积在近20年间就增加了两倍还多。目前，中度以上退化草场面积达1.87亿亩，占本区可利用草场面积的58%，其中黄河源头“黑土滩”面积已达4244万亩，占可利用草地总面积的15%。另外，沙化面积已达4400万亩，且每年仍以7.8万亩的速度在扩大。黄河源头的玛多县草地退化1.61万km2，约占全县草地面积的83%，有7000多人成为生态难民。
2．水土流失严重。三江源地区是严重的土壤风蚀、水蚀、冻融地区，中度以上水土流失面积为9.62万km2，占该区总面积的26.5%。极强度、强度侵蚀面积达3.45万KM2，其中黄河源区1.55万km2，年均输流量8814万吨；长江源区1.02万km2，年均输沙量1613万吨；澜沧江源区0.88万km2，年均输沙量1392万吨。
3．草原鼠害猖獗。三江源地区发生鼠害面积约9666万亩，占三江源地区总面积的17%，可利用草场面积的33%。据果洛州调查，平均每公顷高原鼠洞口数1624个，有效洞口579个，鼠兔120只，每年消耗牧草47亿公斤，相当于286万只羊1年的饲草量。害鼠不仅消耗了大量的牧草，同时鼠类的啃食、掘洞等活动造成了大面积的裸地，加速了黑土型退化草原的形成。
4．湖泊萎缩、源头产水量逐年减少。三江源区湖泊广布，近年来众多湖泊出现面积缩小，甚至干枯，湖水咸化、内流化和盐碱化严重。与此同时，源头产水量逐年减少，1996年黄河源头的鄂陵湖和扎陵湖之间的黄河段曾断流，1998年1月6日至4月10日鄂陵湖口以下至黄河沿60公里以上的河段曾断流98天。
5．生物多样性锐减。三江源区有许多特有的动、植物，但由于近年来生态环境的恶化，特别是湿地的退缩，以及对野生动物的偷捕滥猎和对虫草等药用植物的大肆采掘，生物多样性锐减，一些物种逐渐变为濒危物种。目前青藏高原受到威胁的生物物种占总种数的15∽20%，高于世界10∽15%的平均水平。
三江源区生态环境恶化的原因有自然因素，包括不由当地人为活动决定而由全球人为活动决定的全球自然环境变化，如全球气候变暖、蒸发加大已成为生态环境逆向演化的驱动力。由此，除造成冰川萎缩、雪线上移、湿沼旱化等现象外，关键是导致高原多年冻土呈区域性退化状态。冻土退化的影响不仅作用于多年冻土层，更明显的是表现在季节融化层和天然地表层的退化。但自然因素对三江源区生态环境的影响是长期的、缓慢的，人为因素则是三江源区生态环境迅速恶化的主要原因，尤其是区域社会经济发展过分依赖天然畜牧业。随着人口的不断增加，家畜数量也成倍增长，造成草场超载过牧。另外，由于监督管理不力，偷捕乱猎、乱采滥挖等不良活动泛滥。三江源区生态环境的变化，不仅影响到其自身的生态环境质量，而且影响到黄河、长江和澜沧江中下游乃至全国的生态安全。作为青藏高原一部分的三江源区，构成了我国最重要河流的上游关键区段，起着大江大河水循环的初始作用，对中下游水文循环和水量都产生很大影响。近年来，黄河断流频繁，长江中、下游区洪涝灾害均与三江源区生态环境退化、植被破坏密切相关。因此，三江源区生态环境的优劣对我国经济和社会的可持续发展产生难以估量的影响。三江源区生态环境的改善，将使该地区下垫面植被覆盖度扩大，区域地表湿度降低，海陆温差加大，季风加强，夏季雨带北移，有利于增强影响我国气候状况的东亚季风环流的稳定性，从而增多我国北方地区降水量，改善气候状况，减少灾害性气候发生，在一定程度上遏制全国生态退化的趋势。另外，三江源区是少数民族聚居区，由于历史、自然环境条件和社会发育程度等方面的原因，经济结构单一，资源综合利用水平低，经济效益差，地区经济发展缓慢，群众生活仍处于贫困状态。在三江源区的16个县中，有14个贫困县，贫困人口占三江源区牧民的75.5%。畜牧业作为该区域主导产业，完全依赖于高原的草原生态环境，保护三江源区生态环境对于促进民族地区社会经济发展和政治稳定具有重要意义。
因此，保护、建设和管理好三江源地区，不仅对西部地区和青海省的经济社会和环境发展具有重要的作用和意义，而且对保护和改善整个国土环境，保障国家生态安全，促进我国经济社会和环境的可持续发展，维护整个中华民族及其子孙后代的繁荣昌盛，具有长远的作用和深刻的历史意义。
二、三江源区生态环境保护的现状
青海省和三江源区的各级政府和广大人民在三江源生态保护和建设方面已经作了大量工作，并且取得了一定的成绩。2000年2月2日，国家林业局以林护自字（2000）31号文《关于请尽快考虑建立青海三江源自然保护区的函》下发青海省，经细致的工作，青海省人民政府于2000年5月批准建立三江源省级自然保护区，保护区总面积达15.23万平方公里，并于2001年9月批准成立了青海三江源自然保护区管理局。2003年1月，经国务院批准，三江源自然保护区晋升国家级自然保护区。2003年7月，九三学社中央考察团赴青海对三江源区生态环境的保护和治理问题进行考察和调研，提出了“关于加大‘三江源’地区生态保护和建设力度的建议”，得到了党中央、国务院的关注。胡锦涛总书记、温家宝总理、曾培炎副总理等领导均作了重要批示。为了落实中央领导的指示精神，加强三江源区的生态建设，在中央有关部门的支持下，青海省政府组织编制了《三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，于2005年全面实施。从2004年开始到2010年，国家将投资约75亿元实施该总体规划，实施退牧还草、重点湿地保护、草地综合治理、黑土滩治理、生态移民、鼠害综合治理等十大工程。但是，从总体上看，目前对该地区生态环境保护和建设的投资、投入、关注和努力，还难以满足三江源生态保护和建设的实际需要。
目前三江源的生态环境保护主要以环境保护法律法规为依据，主要有：《中华人民共和国环境保护法》（1989.12.26，以下省去“中华人民共和国”7个字）、《森林法》（1984.09.20通过，1998.09.29日修订）、《草原法》（1985.06.18通过，2002.12.28修订）、《野生动物保护法》（1988.11.08）、《水土保持法》（1991.06.29）、《防沙治沙法》2001.08.31）、《水法》（1988.1.21，2002.8.29修订）和《森林法实施条例》（2000.1.29）、《自然保护区条例》（1994.12.01）、《陆生野生动物保护实施条例》（1992.2.12）、《野生植物保护条例》（1996.09.30）、《退耕还林条例》（2005.01.07）等。还有《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《草蓄平衡管理办法》（2005.01.07）、《农业部关于进一步加强退牧还草工程实施管理的意见》（2005.04.25）以及《全国生态环境建设规划》（1998.11.07）、《全国生态环境保护纲要》（2000.12.25）、《全国生态环境保护“十五”计划》（2002.03.28）等法律政策文件。
青海省为了保护本省的生态环境，制定了一些地方性法规和规章，这些法规也是三江源生态保护的重要依据，主要有：《青海省实施〈中华人民共和国环境保护法〉办法》（1994.06.04通过，1998.05.29和2001.03.31修订）、《青海省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（1990.08.31）、《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉细则》（1989.11.01，2001.03.31修订）、《青海省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》（1994.11.23，1998.05.29修订）、《青海省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》（1995.9.22）、《青海省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》（1996.01.26，2001.03.31修订）、《青海省实施〈中华人民共和国水法〉办法》（1993年5月25日颁布，2005年5月28日修改）、《青海省湟水流域水污染防治条例》（1992.12.11通过，1998.05.29修订）、《青海省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》（1992.06.30）、《青海省实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》（1999.05.21通过，2001.03.31修订）、《青海省矿产资源管理条例》（1999.11.25）、《青海省绿化条例》（2001.06.01）、《青海省鼠疫交通检疫条例》（1989.12.23通过，2001.06.01修订）等地方性法规；《青海省农业环境保护办法》（1996.03.26）、《青海省草原监理规定》（1996.05.20）、《青海省人民政府关于严禁违法开垦土地的通告》（2001.07.25）、《青海省草原使用权流转办法》（2001.08.16）、《青海省人民政府关于加强虫草采集管理的通知》（2001.08.22）、《青海省人民政府关于保护生态环境实行禁牧的命令》（2001.10.19）、《青海省人民政府关于在全省范围内禁止开采砂金的通知》（2002.02.04）、《青海省人民政府贯彻〈国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的意见〉的意见》（2002.11.15）、《青海省人民政府贯彻〈国务院关于加强草原保护与建设的若干意见〉的意见》（2002.11.29）、《青海省人民政府关于青海省天然草原退牧还草示范工程实施方案的批复》（2003.08.20）、《青海省冬虫夏草采集管理暂行办法》（2004.11.29）等地方行政规章和规范性文件。
此外，还有青海省人大常委会批准的藏族自治州民族自治单行条例，主要有：《黄南藏族自治州林木管护条例》（1998.09.25）、《海南藏族自治州土地管理条例》（1994.07.30）、《玉树藏族自治州野生动物资源保护管理条例》（1992.06.30）、《果洛藏族自治州野生动物保护条例》（1998.04.03）、《果洛藏族自治州草原管理条例》（1995.01.13）、《果洛藏族自治州生态环境保护条例》（2000.07.30）、《海西蒙古族藏族自治州沙区植物保护条例》（1996.11.22）、《海西蒙古族藏族自治州水资源管理条例》（1998.7.24，2003.7.25日修改）、《海北藏族自治州森林管护条例》（1994.6.4）、《海北藏族自治州草原管理条例》（1988.10.29）等。
应该说，目前三江源的生态环境保护已经具备相当的法律基础，在生态环境保护的法制建设方面已经取得一定的成绩。但是，从总体上看，如此众多的法律法规却未能有效地遏制三江源生态环境恶化的趋势；这里的原因是多方面的，其中在三江源生态环境建设与保护的监督机制方面存在的问题是一个重要原因。本课题组结合现有立法的规定和三江源地区的实际状况，对三江源生态环境建设与保护的监督机制中的主要问题作如下分析：
1．在三江源地区，没有哪一级政府或哪一个行政主管部门有权有责解决或能够解决三江源生态环境保护中急需解决的重大政策、关键举措和紧迫问题
目前三江源地区的各级人民政府和一些专家、学者、社会有识之士，已经认识到三江源生态环境保护的重要性和必要性，并且已经提出或考虑若干保护三江源生态环境的重大对策和措施。但是，面对若干保护三江源生态环境的重大政策、关键举措和紧迫问题，竟然很难找到一部对此类问题作出明确规定的现行法律或政策文件，也没有哪一级政府或哪一个行政主管部门有权有责解决或能够解决这些问题。例如，已经有人提出关于建立健全三江源生态环境保护监督管理体制的建议，关于完善生态移民、建立三江源生态环境保护基金和三江源生态补偿机制的建议。三江源生态环境保护是一项跨行政区、（包括跨越一个省内的若干行政区以及不同的省、自治区和直辖市）、跨流域（包括长江、黄河和澜沧江三大流域）、跨部门（包括水利、农牧、林业、环保、土地等部门）、且需要大量资金的巨型系统工程，为了保障该工程的资金来源，建立三江源生态环境保护基金和生态补偿的长效机制，的确是落实三江源生态环境保护的一项关键举措。但是，对于这一重要问题，无论是《中华人民共和国环境保护法》等环保法律、《中华人民共和国水法》等资源法律，还是青海省的地方法规，都没有作出明确规定；同样的情况是，无论是三江源地区的自治州、县级人民政府，还是青海省人民政府，都没有处理或解决此类问题的法定职权或责任，更没有解决此业问题的能力。例如，青海省人民政府想建立三江源生态环境保护基金和生态补偿机制，有人会问，谁授权你或谁委托你为三江的中下游保护三江源生态环境、要求三江的中下游省（自治区、直辖市）为保护三江源进行生态补偿？如果有一部有关三江源生态环境保护的专门法律或行政法规，对此类涉及三江源生态环境保护事业长期生存或生死成败的重大问题作出原则性或程序性的明确规定，赋予某个组织负责解决此类问题的职责或权力，那将是三江源生态环境保护事业的福音。
2．在三江源地区，没有一个对三江源生态环境保护工作实施统一监督管理的行政主管机构根据《环境保护法》第十六条关于“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”的规定，青海省政府和三江源所在的州、县、乡政府应该对三江源区的环境质量负责；根据该法第七条关于“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”的规定，青海省环保局和三江源所在的州、县环保局对三江源的环境保护工作负有统一监督管理的责任。但是，我们在调查中发现，青海省政府和三江源所在的州、县、乡政府的主要精力放在脱贫和发展地方经济上，尽管它们也想保护和建设好三江源区的生态环境，但它们却没有足够的经济实力和科学技术力量对宽广的三江源地区的生态环境质量负责；青海省环保局和三江源所在的州、县环保局也难以履行对三江源生态环境保护工作的统一监督管理的职责，它们主要负责所辖区域的环境污染防治工作，而三江源区的工矿企业不多，环境污染并不是该区的主要环境问题，因而它们实际上很难在三江源生态环境保护和建设方面发挥作用。
根据《自然保护区条例》第八条“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制；国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理；国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区；县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。” 2000年2月，国家林业局以林护字[2000]31号文《关于请尽快考虑建立青海三江源自然保护区的函》下发青海省，督促青海省建立了三江源省级自然保护区。在三江源省级自然保护区升级为国家级自然保护区后，国家林业局是其主管部门，而非国务院环境保护行政主管部门。根据《自然保护区条例》第二十一条的规定，“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。”青海省人民政府在2001年批准成立了青海三江源自然保护区管理局。 三江源自然保护区晋升国家级自然保护区后，2005年7月18日，“青海三江源国家级自然保护区管理局”在青海省林业局正式成立，该管理局为副厅级单位，归省林业局管理，是三江源国家级自然保护区的主要管理机构。根据《自然保护区条例》和相关法律的规定，该局的职能是：贯彻执行国家有关自然保护区管理法律法规和政策，负责三江源自然保护区规划建设和管理工作，负责组织实施三江源自然保护区野生动植物保护和自然环境的保护，组织开展资源调查与监测工作，负责协调保护区与地方政府的关系。显然，管理局的上述职责不能涵盖三江源生态保护的所有任务。
保护和建设三江源的主要目标和任务是保护黄河、长江和澜沧江的水资源和水生态环境。根据《水法》第12条、13条关于“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”、“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”、“县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利节约和保护的有关工作”的规定，青海省水利厅、黄河水利委员会和三江源所在的州、县水利局对三江源的保护负有主要责任。根据《水土保持法》第六条和《青海省实施<中华人民共和国水土保持法>办法（修正）》第四条的规定，国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门，主管本辖区的水土保持工作。也就是说三江源地区的水土保持工作的主管部门是县级以上的地方人民政府的水行政主管部门，即各县的水利局和省水利厅。但是，上述水利部门在三江源的生态保护方面既没有发挥主导作用、也没有承担主要工作，三江源区的生态保护也不限于水资源的保护。
三江源生态退化和恶化的一个突出表现是草场退化与沙化加剧、水土流失严重。根据《草原法》第八条“国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。乡（镇）人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查，根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作。” 根据《草原法》第五十四条的规定，“县级以上地方人民政府应当做好草原鼠害、病虫害和毒害草防治的组织管理工作。县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当采取措施，加强草原鼠害、病虫害和毒害草监测预警、调查以及防治工作，组织研究和推广综合防治的办法。”因此，三江源地区的草原保护、建设与治理、畜产资源草地资源的保护等工作，应当由三江源区的县级以上地方人民政府组织管理，由省农牧厅草原处和各县的农牧局主管。但据我们了解，省农牧厅草原处和各县的农牧局在三江源保护方面投入的力量、所作的工作不多。
由上述法律规定和情况分析可知，三江源区内的各级政府都负有三江源生态保护和建设的职责，各级政府的环保、农牧、水利、林业等机构实际上都承担三江源生态保护和建设的具体工作，但目前三江源地区的主体部分的生态保护和建设的中央行政主管机关是国家林业局，地方主管机关是省林业局所属的青海三江源国家级自然保护区管理局。在这种管理体制之下，虽然主管机关青海三江源国家级自然保护区管理局是副厅级单位，但是它并没有对三江源区各级政府及其所属行政机关的统一协调、监督管理权，也缺乏实际的管理力量，很多具体工作的开展要依赖于下级政府及各级水行政主管部门、草原行政主管部门等职能部门。生态环境保护和建设工作的开展必然涉及到部门利益的衡平和协调、配合等问题，由于目前三江源区的生态保护和建设缺乏一个统一的监督管理部门，必然降低三江源生态保护和建设的行政效率，使得三江源生态保护和建设缺乏组织上的充分保障。
目前许多人都已经认识到，应该将三江源地区作为一个整体的生态系统加以专门保护，但是在三江源地区却没有一个对三江源生态环境保护工作实施统一监督管理的行政主管机构。不少有识之士已经表示担忧，如果继续维持目前的管理体制和机构现状，三江源生态环境保护工作将很很难取得重大改进或实质性突破。
3．现有法律法规缺乏有关三江源生态环境保护额外责任的明确、具体而富于可操作性的规定
前面已经提到，目前我国已经制定与三江源生态环境保护有关的大量法律、法规和行政规章。但是所有这些法律文件，大都是一些一般性、分散性规定，而三江源区是一个具有综合性的特定生态系统，如果将这些法律文件运用到三江源区的生态环境保护，就会发现：三江源地区的人民政府和单位个人有保护三江源地区生态环境的一般职责或义务，但没有哪一部法律法规明确规定三江源地区的政府机构或单位个人有为三江下游政府和单位个人加大保护三江源生态环境力度的额外职责或额外义务。更明确点说，目前三江源地区的环境质量（如水环境质量、大气环境质量等）大都符合国家规定的一般环境质量标准，三江源地区的开发、污染、破坏程度大都低于三江中下游的相应程度，即使三江源地区多兴建污染工业或加大自然资源的开发力度，也不会达到三江中下游地区那样的环境质量水平和开发破坏程度，而三江源地区公务员和公民的生活水平和生活富裕程度却远远低于三江中下游公务员和公民的水平。三江源地区民族构成以藏族牧民为主，措弛村牧户的情况基本反映了三江源牧民的总体现状：经济结构单一，畜牧业作为该区域主导产业，完全依赖于高原的草原生态环境。牧区交通不便，信息不灵，资金缺乏，基础设施薄弱，劳动者素质不高，导致了一家一户"小而全"分散粗放的经营方式。产品结构单一，畜产品为唯一产品，附加值少。由于该地区的教育比较落后，大部分藏民都不会说汉语，这对于他们与外界的沟通造成一定的障碍，加上市场经济意识不强，市场信息不灵，流通领域不开阔，他们在与外界商人的交易中往往处于被动消极局面，例如冬季单家单户用畜产品向进村的商人换回日用品，常换回假冒伪劣的日用品，严重损害健康，少数牧民偶尔到县镇做买卖，交通成本大，耗时费力，受奸商欺诈。近几年少数藏民受外界消费方式影响，购买了大至摩托车、大卡车，小到洗涤剂等日用品，但未因时因地制宜，致使收支大抵相等，家庭财务缺乏明确计划，缺少投资观念。由于民不富，官更难富。既然如此，如果没有法律明确规定，也就失去了要求三江源地区政府和公民为中下游地区的政府和公民承担过多的或额外的生态环境保护任务的正当性、合理性和合法性。正如目前世界上工业发达国家和发展中国家对经济发展和环境保护有不同优先排序的道理一样，依据现行法律，三江源生态环境保护没有达到三江中下游人民所期望的程度，三江源地区人民和政府在脱贫致富奔小康的经济发展初期造成一些环境污染和破坏，是可以理解的。要想有效遏制三江源生态环境破坏加剧的趋势，或者要想实现三江源生态环境的跨越式的发展，就必须修改现行法律的相关规定或制定新的专门法规，对三江源地区的政府和人民提出不同于三江源中下游地区的政府和人民的专门要求，并且从法律上解决生态环境保护基金和生态补偿等相关问题。
4．在三江源地区，既没有形成对三江源生态环境保护进行全面管理、综合管理的行政管理机构体系，也没有形成对三江源生态环境和自然资源进行综合考察、调查、评价、监视、监测的网络和信息平台
三江源地区的生态环境保护是一项科学技术性、综合性很强的现代化工程，目前三江源生态环境保护之所以没有取得预期的成就，从监督管理体制上看是没有形成对三江源生态环境保护进行全面管理、综合管理的行政管理机构体系（管理网络），从管理基础工作和基本条件上看是没有形成对三江源生态环境和自然资源进行综合考察、调查、评价、监视、监测的网络和信息平台。三江源生态系统是一个整体，三江源地区所出现的环境问题，都是三江源生态系统退化后在不同方面的表现，例如草场的退化必然加剧土地的沙化和水土流失，而水土流失将会导致湖泊的进一步萎缩，土地的沙化和水土流失以及草原鼠害猖獗进一步加剧了草场的退化。生物物种在生存条件恶化的状况下，必然在数量和种类上都会减少。但是现有的生态环境保护监督管理体制将生态保护的各个方面割裂开来，对针对不同的环境问题作出的不同规定缺乏协调，而且各项生态保护的措施非常零散，不符合三江源生态保护整体性的要求。另外，在现有的立法框架下，以牺牲长期稳定为代价的具有短期效益的活动可以很容易地开展，导致为追求经济的发展而破坏生态系统的恶果。例如，《青海省实施<中华人民共和国水土保持法>办法（修正）》第第二十条的规定，“一切单位和个人对建设和生产过程中造成的水土流失必须负责治理，所需费用从基本建设投资和生产费用中列支。因技术等原因无力自行治理的，可缴纳水土流失防治费，由水行政主管部门组织治理。” 也就是说单位和个人可以利用这一规定，通过缴纳防治费的方式逃避本应当承担的防治水土流失责任，可以以技术等原因为由将治理责任转移给各县的水利局或省水利厅，由其收取一定的水土流失防治费后，承担代为治理的责任。或者说，各县的水利局有权收取一定的水土流失防治费，代为承担这些单位和个人所应当承担的治理水土流失的责任。各县的水利局本身是一个监督主体，那么对于水利局的治理责任的承担又由那个机构承担监督责任呢？显然，法律对此没有明确的要求，即现有的生态环境保护监督机制缺乏对政府的监督机制。另外，据我们调查了解，在三江源地区，有关三江源生态环境保护的政府各部门基本处于各自为战的隔离状态，相互之间缺乏制度化的协商、合作、交流和支援机制。例如，在法律上，环保部门是环境保护的统一监督管理部门，三江源地区大部分是草原和河源湿地，主管草原和湿地工作的法定机构和农牧、水利部门，但是林业部门在建立三江源自然保护区时却与上述部门缺乏协作与合作。由于缺乏相关部门的合作与协商机制，对三江源地区的生态环境难以实现全面管理和综合管理是必然的结果。当然，建立健全对三江源生态环境保护进行全面管理、综合管理的行政管理机构体系，是一种组织创新和制度创新，不仅需要时间和资金成本，而且需要立法与政策变革。
5．有关行政主管机关缺乏对三江源地区生态环境保护进行全面管理和充分执法的资金、技术和设备
目前我国有关法律已经对生态环境保护规定了许多具体任务。例如，为了加强草原的建设，《草原法》要求县级以上人民政府增加草原建设的投入，支持草原建设。并鼓励单位和个人投资建设草原，按照谁投资、谁受益的原则保护草原投资建设者的合法权益。对于草原的利用，《草原法》要求草原承包经营者不得超过草原行政主管部门核定的载畜量，应当合理利用草原，实行划区轮牧，合理配置畜群，保持草畜平衡，均衡利用草原。国家实施以草定畜、草畜平衡制度，禁止开垦草原、对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原，实行禁牧、休牧制度，以保护草原。按照《水土保持法》第十条，“地方人民政府及其有关主管部门应当因地制宜，组织营造薪炭林，发展小水电、风力发电，发展沼气，利用太阳能，推广节能灶。”根据《水土保持法实施条例》 第九条，“在水土流失严重、草场少的地区，地方人民政府及其有关主管部门应当采取措施，推行舍饲，改变野外放牧习惯。” 《青海省实施<中华人民共和国水法>办法》第十四条也明确规定“县级以上人民政府和有关部门应当加强江河源头和湿地的保护，采取轮耕轮牧、退耕退牧等措施，防治水土流失，保护植被，涵养水源。”但是，在三江源地区，地方人民政府和有关行政主管机关缺乏对三江源地区生态环境保护进行全面管理和充分执法的资金、技术和设备。
去过青海省和三江源地区的人们都会发现，青海省政府部门的办公设施和条件不如广东江淅等东部沿海省市下面的乡镇政府部门的办公设施和条件，三江源地区的州、县政府部门的办公设施和条件更差。虽然有关法律法规针对生态环境保护方面的违法行为规定了处罚机关和处罚权限，但由于三江源地域辽阔，经济落后，基层政府主管机关的执法工具和设备不完备，行政执法人员只能在力所能及的范围内对少数违法事项进行查处，这不仅降低、削弱了三江源生态保护的管理力度和执法力量，而且也不利于对于违法行为的查处。语言不通也给三江源生态环境保护的监督管理带来了一定的难度，由于语言的不通，一般的牧民根本不知道法律法规的规定是什么，这无疑会增加执法的经费和成本。目前三江源地区的各级人民政府及其有关行政主管部门，缺乏对三江源地区生态环境保护进行全面管理和充分执法的资金、技术和设备（手段、设备和工具），行政管理费用主要用于发工资和干部生活补贴，有些管理和执法机构连汽车等交通工具、摄影录像等执法工具、监测仪器和信息库等设备都没有，在这种条件下，要想三江源地区的生态环境保护达到“综合生态系统管理”的高水平是很不现实的。
6．有关行政主管机关缺乏对三江源地区生态环境保护进行全面管理和充分执法的人员，更没有形成能够胜任三江源生态环境保护职责的公务员队伍
由于三江源地区经济、科技和文化教育不够发达，气候、环境条件和生活水平差，该地区有关生态环境保护的监督管理队伍非常不健全，主要表现是：一是缺乏管理、执法人员，数量极少的管理、执法人员根本无法完成其监督管理任务；二是管理执法人员的业务水平（包括文化程度、科学技术水平、环境保护意识和环境法制观念等）相对较低，受过高等教育的中高级人才很少到三江源地区工作，即使有些大学生来到该地区也不安心工作。这是影响三江源地区生态环境保护绩效的一个重要因素。三江源地区地域宽广、气候恶劣，生态环境保护的任务相当艰巨复杂，需要一支综合管理能力强、生态保护管理业务水平高、思想素质、作风过硬的管理和执法队伍。但环境条件差和生活水平低又是妨碍队伍建设的一个制约因素，如果不采取吸引、培养管理人才的特殊政策和优惠待遇，要想三江源地区生态环境保护取得突破性进展是不可能的。
7．在三江源地区，没有建立三江源头地区与三江中下游地区进行合作、交流的机构和机制
人们常说，三江源是全国人民的三江源，三江源是黄河、长江、澜沧江等母亲河的母亲河，但是在三江源地区，迄今并没有建立三江源头地区与三江中下游地区进行合作、交流的机构和机制，致使三江源地区与三江源中下游地区在信息收集、交流、通报、共享，上、中下游项目合作、对口支援、人员交流互访等方面一直处于松散、无序、低效、无法律保障的非正规化、非制度化状态。显然，如果不建立健全三江源头地区与三江中下游地区进行合作、交流的机构和机制，要想使三江源生态环境保护成为全流域甚至全中国人民关心和从事的伟大事业是不可能。
三、三江源区生态环境保护的对策
为了建立三江源区生态环境保护的长效机制，维持和增强三江源区水源涵养能力，保护其生物多样性，促进三江源区生态系统的良性循环和实现本地区经济、社会的可持续发展，必须制定并实施切实、有效的政策和法律，健全完善监督机制，加强三江源生态环境保护的能力建设。
（一）确立有利于三江源生态环境保护的三江源地区发展模式
三江源的生态恶化有自然的因素，也有人的因素，而人的因素从根本上说是当地社会经济的发展与自然生态之间矛盾的加剧。经济发展与自然生态之间的矛盾突出表现为传统粗犷型的畜牧业生产方式超出了三江源脆弱的生态承载能力，对野生动植物资源的过度获取和对矿产资源的不当开采超出了三江源自然生态系统的自我修复能力；这类不当的甚至破坏性的开发活动，是导致三江源生态环境恶化的重要原因。因此，对于三江源地区生态系统的保护和建设，从根本上是改变传统的生产和生活方式，走资源节约型、环境友好型、清洁生产型、循环经济型和可持续发展型的发展之路，将生态系统的保护和当地经济、社会的发展作为一个整体统筹考虑。本课题组认为，在三江源地区生态环境的保护和建设是首要的任务，鉴于三江源地区在生态上的重要地位，以及现在仍然处于恶化趋势的状态，应当将三江源地区作为“生态特区”来建设，应该对三江源地区的发展模式进行重新定位。三江源区的经济和社会发展也是以当地的独特的生态环境为依托的。作为生态特区，应当树立以保护生态环境为中心、实现经济发展与生态保护相协调的指导思想，各项工作的开展应从保护生态环境的大局出发，统筹经济、社会和环境的全面、协调发展。在三江源地区，三江源的生态保护和建设是该地区国民经济和社会发展的总体规划的主体和基础，三江源地区的工农业生产、城乡建设和经济和文化发展应当建立在三江源的生态保护和建设的基础上。转变传统经济发展模式是三江源地区生态环境恶化趋势得到遏制的根本举措，而三江源地区的经济只有依托于当地的自然环境资源才能得到可持续的发展，对于当地经济社会的发展来说，遏制生态环境恶化的趋势、保护生态环境才是唯一的和最终的出路。当地的发展，必须寻找一条适合于生态保护的途径，否则既不能高效的发展经济，也不能有效的保护环境。以三江源地区实施的草场承包责任制与生态保护的关系为例，在上世纪80年代，牧区进行了政治经济体制改革，原来的公社被改为乡，实行了草场承包责任制，草场承包后大大提高了牧民的生产积极性，牧业生产取得了较大的发展。在1985年以后，青海省的经济发展政策有了新的变化，全省的工作重点放在发展经济上，中心任务是搞经济建设，各牧业地区也大力提倡发展牧业。为了减少自然灾害的影响，增强抗灾能力，全省开展了牧区“温饱工程”和“四配套工程”，工程投入资金达到人民币八、九个亿。在这些措施的影响下，三江源区的牧业生产得到了发展，缓解了自然灾害问题，牧民的生活水平也有了较大提高。在草场承包责任制未实施以前，经常发生牧民抢占冬春草场的事情。这种做法给草场带来很大的损害，对草场的养护是非常不利的。在草场承包到户之后，这个问题就解决了。但草场承包使得畜牧业经济得到较大发展，由此引起的牧民人口增长和无节制的放牧活动大大加速了生态环境的恶化。三江源区特有的“高、干、寒”的自然条件本身使得源区的生态环境十分脆弱，草场承包又削弱了政府对草场的控制管理，一些牧民刻意隐瞒载畜量，只顾眼前经济利益的过度放牧与乱垦滥挖导致了草场退化与土地荒漠化。为了减轻天然草场的生态负荷，必须实施退牧还草、退耕还林的举措，而这又反过来造成地区经济发展缓慢。在承包的过程中，牧民得到了经济利益，保护草场的责任却仍是政府的。如何通过完善草场承包制，将承包者放牧的权利与养护草场的责任紧密结合起来，将草场承包与草场生态环境保护承包统一起来，将是今后三江源区保持经济发展与生态平衡的一个重要工作。与此相类似，在三江源地区发展工业、矿业、旅游业和文化产业，以及实现城市化、现代化和小康社会，也都要走以生态环境保护为主、实现经济社会环境协调发展之路。另外，保护三江源地区的生态环境，必须解决好当地牧民社会生活方式的转变问题，应当通过教育引导等方式让他们融入现代文明，同时保留原有的藏民的宗教文化和自然文化观中有利于生态保护的思想，让他们既能够享受到现代文明所带来的生活水平的提高，又能够减少对环境冲击的健康的生活方式，以实现三江源地区整体社会的健康有序发展。
改变传统的生产和生活方式后，三江源地区的经济和社会发展在短时期内可能会受到一定的限制，但是从长远的眼光来看，三江源地区生态环境的保护不仅有利于长江、黄河流域的经济发展，也有利于当地经济社会的可持续发展，三江源地区将从长江、黄河流域的经济社会的发展而获得强有力的支撑和丰厚的回报。所以，无论是从国家宏观决策的层面上来说，还是从青海省看，将生态保护和建设作为三江源地区发展的重心是具有重大意义和长远影响的宏观决策。
改变三江源地区的传统的生产和生活方式，或者重新定位三江源地区发展模式，将三江源地区的经济社会发展重心转移到生态环境保护和建设上，这对三江源地区的政府和人民而言无疑是一场深刻而全面的社会变革，除了进行相应的政策创新、制度创新和组织创新外，还需要长期、稳定、足额的资金投入。为了保护三江源区的生态环境，保证黄河、长江、澜沧江的水质和流量，三江源区禁伐和休牧每年损失的收入就以亿元计，而搬迁安置生态移民费用更是可观。仅仅通过中央目前项目拨款的方式，不足以保障三江源生态保护和建设的长期开展，三江源区生态环境的特殊性决定了保护三江源区的生态环境不仅是当地政府和群众的责任，也是中下游地区和全国的事情，片面要求三江源地区通过缩小牧业生产规模去保护草原生态，既不公平也难以奏效。建立“三江源生态补偿基金”（详细论述见第五部分）是筹措保护资金的一种渠道，它将使三江源地区的生态保护和建设得到国家财政和三江中下游各省、自治区、直辖市的稳定支持。长江、黄河和澜沧江下游省份是三江源生态保护和建设的直接受益者，但按照现有的体制，要求长江、黄河和澜沧江下游的省份对于三江源地区的生态保护和建设直接给予一定的补偿似乎难以实现。国家可以通过财政宏观调整和建立“三江源生态补偿基金”，以财政转移支付等方式给予三江源地区稳定的财政支持，补偿三江源地区因为保护生态环境所造成的经济发展的损失，保障三江源地区生态环境保护工作的开展。
（二）制定三江源区生态环境保护专门立法
从国内外经验来看，生态环境保护和建设是一项长期任务，需要采取立法、规划、经济、技术、管理等多种手段，其中立法是关键。从民主政治、法治国家的角度来说，有关生态环境保护的政策必须经由法律、法规的制定和实行，才能得以推行。环境保护是我国的一项基本国策，从20世纪80年代以来，国家先后制定了多部有关生态环境保护和建设的法律、法规、部门规章和政策性文件。但是，全国性的法律、法规、部门规章和政策性文件主要涉及的是生态环境保护的普遍性问题，而三江源区独特的地理位置和社会经济状况要求必须有针对性的生态环境保护措施。青海省多年来重视有关生态环境保护的立法，也制定了一系列的地方性法规、民族自治单行条例、地方性行政规章及其他规范性文件。这些立法虽然涉及到了三江源区生态环境保护的一些措施安排，但是现有的立法比较杂乱，缺乏针对性、可操作性、系统性和完整性，且法律效力仅限于其管辖的行政区域范围内，难以满足对三江源进行整体保护的实际需要。例如，现行法律法规对于草原的保护、建设和利用，以及水土保持的防范规定了很多政府的责任，但是大多数法律条款的要求是含糊的、泛化的，作为全国或者全省适用的法律来说，这样的规定是法律具有抽象概括性的体现，但是对于三江源地区具体生态保护问题的解决而言就显得“无法可依”了，即使一些法律法规有明确要求的事项，也因为不符合三江源地区的实际情况而得不到有效的实施，甚至是无力执行。例如，按照水土保持法律法规的要求，在三江源地区，政府和有关部门应当采取措施推行舍饲，改变野外放牧习惯；在能源问题上，应当发展风力发电，利用太阳能，推广节能灶。然而在实践中，由于三江源地区的牧民收入水平普遍较低，仅靠政府的补助不足以使牧民有能力建设暖棚，结果牧民纷纷迫于政府的压力盖成小的暖棚，结果不仅浪费了建设资金，也没有起到保护牲畜、转变传统放牧习惯的作用。三江源地区以藏族牧民为主，生活用能以生物质能的畜粪、柴草为主，生物质能资源的热能转换效率很低，而三江源地处高海拔地区，取暖时间较长，因此法律规定在三江源地区发展风力发电、利用太阳能、推广节能灶是一种很好的选择；但是，发展清洁能源需要大量投资和技术，由于法律没有在保障资金投入和科学技术支撑方面规定有效措施，致使在经济发展和科学技术水平比较落后的三江源牧民区，这项法律规定成为纸上谈兵。
三江源生态系统是一个整体，对其保护需要根据当地的实际情况，统筹考虑，制定有针对性的措施。为此，应该制订三江源区生态环境保护专门立法。虽然三江源区位于青海省境内，但考虑到三江源区地理上显著而又独特的生态意义和政治意义，应由国家进行立法而非地方立法，即以国家专门立法的形式确定其重要地位、保护范围、保护政策、补偿机制、监管措施等，把三江源区生态环境保护和建设作为国家的一个重大生态安全问题来对待，以便依法管护、依法补偿、依法监督，确保三江源区生态环境得以维护和改善，从而有助于本地区、青海省和全国的经济、社会、可持续发展，同时为全球环境保护作出贡献。在国家立法层次的选择上，由国务院制订《三江源区生态环境保护和建设条例》较为适当。该条例应该以国家有关三江源区生态环境保护的特定政策为基础，将国家有关三江源生态环境保护的重要政策措施法定化、制度化；应当针对三江源区的特殊地理和人文社会状况，结合三江源地区的实际情况和生态保护的特殊要求，以解决三江源现存的实际问题为出发点，整合现有法律法规中适合于三江源生态保护和建设的内容，综合考虑三江源生态保护各方面的具体要求，采取具有针对性的制度安排；应当突出恢复和治理当地的生态环境的责任，以金钱处罚为辅，注重法规的可操作性、可实施性。青海省应根据本地区实际情况，制订若干地方性法规、单行条例、地方行政规章和其他规范性文件。只有在统一的生态环境保护法律之下，通过国务院制订《三江源区生态环境保护和建设条例》，配之以若干地方性规定，三江源区生态环境保护的长效机制才能得以形成。
为了搞好三江源区生态环境保护和建设的政策制定和立法工作，国家西部开发办和青海省政府应加强和推动有关政策制定和立法的研究工作，当务之急是围绕三江源区生态环境保护和建设的长效机制、就如下问题设立研究课题和研究组进行专门研究：（1）对三江源区生态环境保护监督管理体制改革方案进行专题研究；（2）对制定《三江源区生态环境保护和建设条例》进行专题研究；（3）对建立三江源生态补偿政策和机制、设立三江源生态环境保护基金进行专题研究；（4）对三江源生态移民政策进行专题研究；（5）对建立三江源区统一的、综合的生态环境监测系统和信息收集传输系统进行专门研究。
（三）健全三江源区生态环境保护监督管理机制
三江源区生态环境保护立法实施的关键是健全监督管理机制，特别是设立统一协调的三江源区生态环境保护监督管理机构，培养和健全执法队伍，不断提高执法能力。
三江源区生态环境不断恶化的主要原因是监管不力造成的草场超载过牧、偷捕乱猎、乱采滥挖等不良活动的猖獗。为此，应加强三江源区生态环境保护的监管，但目前恰恰在这一方面存在许多问题，突出表现为监管力量单薄且分散，监管技术、手段落后，没有形成针对性强且有效的管理机制。三江源区生态环境涉及地质地貌、气候、湿地与水文土壤、草原和森林植被、野生动植物等多种环境要素和自然资源，其监督管理需要统一进行；但资源环境管理体制作为政府行政管理体制的组成部分，长期以来实行的是各部门分别管理，如水资源的开发、利用和保护主要由水利部门负责监督管理，草原资源的开发、利用和保护由农业部门负责监督管理，森林资源的开发、利用和保护由林业部门负责监督管理，野生动植物资源主要由林业和农业部门分别负责监督管理，工业污染防治由环境保护部门负责监督管理。这种监督管理体制虽然在一定程度上有利于发挥管理部门的专长，但从整体上来看是不利于生态环境保护的，因为生态环境作为多种环境要素的集合，其整体性功能是单个环境要素所无法比拟的，各个资源管理部门的分散管理往往不能形成对生态环境整体保护的监督管理。另外，从效率原则看，生态环境的统一监督管理也是必要的，效率原则始终是评价政府活动及管理体制合理性的重要标准之一。在生态环境保护工作中，必须关注管理的有效性和管理机构的效率。鉴于管理系统的专门化和管理体制的单一权力结构，有助于减少决策和办事过程中的消耗，可以提高效率，克服无责任性和混乱性；因此，在青海省现有行政区建制基本不变的前提下，宜设置专门的机构统一负责三江源区生态环境保护的监督管理。《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款明确规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。但是三江源区总面积36.3万km2，行政区域涉及青海省玉树、果洛、海南、黄南四个藏族自治州的16个县和格尔木市的唐古拉乡，且三江源区的生态环境保护和建设涉及环保、水利、林业、农牧、城乡建设等众多的部门，因此对其必须改变按行政区域管理和条条管理相分割的旧有模式，可比照《中华人民共和国水法》规定的重要江河、湖泊流域管理模式，设立三江源区生态保护和建设委员会，在三江源区范围内统一行使法律、行政法规规定的生态环境保护监督管理职责。同时，青海省政府和有关部门按照职责分工，负责三江源区生态环境保护和资源开发、利用及建设的有关工作。另外，三江源区相关地方政府应定期向本级人大及其常委会汇报有关生态环境保护和建设情况，全面落实责任追究制和任期目标管理制。
健全三江源区生态环境保护监督管理机制包括监督管理机构和监督管理方法两个方面。对三江源生态环境保护的监督管理应该采用目前国际社会普遍采用的综合生态系统管理方法（IEM, integrated ecosystem management），这种方法具体到三江源地区就是：承认人与三江源区生态环境和自然资源的直接或间接的相互依赖性，重视三江源区生态系统各功能之间的关联，重视三江源区生态系统与人类社会经济和生产系统之间的关联，通过综合考虑社会、经济、自然和生物的需要和价值，将三江源区生态系统的各组成成分综合看待，采用多学科的知识、运用多种手段、调动各方面的力量来解决三江源区生态环境保护和建设的问题，促进三江源区经济、社会和环境的可持续发展。这种管理方法不仅要求综合运用行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制（妈非政府非市场的调整机制），而且要求在运用政府行政调整机制时，除了重视行政命令手段、提高行政执法能力外，还应采取行政指导、行政协议、信息公开、经济刺激、官民合作、多方协商等手段，更好的实现生态保护和建设的目的。因此，不应过高估计、过分依赖政府管理机构的执法能力，因为任何法律、政策都有执行成本，而且是政策意图越大、立法目的越宏伟的法律，其所需的执法成本也越高。总之，《三江源区生态环境保护与建设条例》应在三江源区生态环境保护监督管理机构和监督管理方法等方面作出明确而具有特色的规定。
（四）提高三江源区生态保护的科学技术支撑能力，构建生态环境监测网络
提高三江源区生态保护的科学技术支撑能力，是搞好三江源区生态环境保护的重要环节。国务院各有关行政管理部门和三江流域的各级人民政府，应该实施有效的政策和措施，鼓励和促进发展有关三江源保护的科学技术研究，开发有效的三江源保护科学技术。
三江源区生态环境保护工作的推展，首要在于对其环境状况资料的掌握，因此必须建立一套完善的环境信息收集系统。为了及时而准确地了解三江源区生态环境的质量状况和变化原因，避免其生态环境进一步恶化，为管理机构采取生态环境保护措施提供依据，对三江源区生态环境进行监测是必须的。生态环境监测是指通过物理、化学、生化、生物等各种技术手段，对生态环境的各个要素，生物与其生境之间的相互关系，生态系统结构和功能等进行监控和测试，为评价生态环境质量、保护生态环境、恢复重建生态、合理利用自然资源提供依据。生态环境监测的前提是构建生态环境监测网络，这是健全完善三江源区生态环境监督管理机制的基础。当前，环保、农业、土地、林业、水利、气象等行业的监测网站分别从属于各自部门、尚未实现信息资源共享和联网，直接影响了生态环境监测。因此，必须整合各行业监测网站，构建生态环境监测网络。
根据《全国环境监测管理条例》，全国环境保护系统设置四级环境监测站，其中:一级站为中国环境监测总站；二级站为各省、自治区、直辖市设置省级环境监测中心站；三级站为各省辖市设置市环境监测站（或中心站）；四级站为各县、旗、县级市、大城市的区设置环境监测站。全国环境监测网分为国家网、省级网和市级网。中国环境监测总站及地方的省级环境监测中心站、市级环境监测站分别为国家网、省级网和市级网的业务牵头单位。各大水系、海洋、农业分别成立水系、海洋和农业环境监测网，属于国家网内二级网。环境监测网中的各成员单位互为协作关系，其业务、行政的隶属关系不变。据此，三江源区生态环境监测网络的构建可依托全国环境监测网，同时进一步整合气象、水土保持、土地、林业、等行业监测网站，统一监测技术规范和标准，形成全方位、立体的监测网络。另外，全国环境监测网除分为国家网、省级网和市级网，还应增设区域网，在三江源区即可设立三江源区生态环境监测网，同时加强三江源区与中下游区生态监测网的协作。对取得的三江源区生态环境监测数据应由专门机构在公共媒体上依法及时公布，以实现环境信息公开、生态资料共享。有关机构应该在对监测数据分析评价的基础上，建立健全三江源区生态环境质量评估和生态安全风险防范、预报、预警和应急机制。
(五)加强三江源区生态环境保护的公众参与
三江源区是少数民族聚集区，民族构成以藏族为主，占90％左右，宗教氛围浓厚，完全依赖于当地的草原生态环境的畜牧业是该区域主导产业。作为拥有游牧文化传统的藏民族，自古以来其生态文化和利用自然资源的乡土知识就在传统的生态保护中发挥着积极的作用。但三江源区生态环境保护长期由政府承担和主导，缺乏当地公众积极有效地参与。究其原因：一是政府官员对当地文化自然观与资源利用的乡土知识理解不到位；二是公众参与生态环境保护没有法律保障，缺乏参与的条件和权利；三是公众参与环境保护的意识淡薄，缺乏公众成功参与的激励模式。
三江源区生态环境保护是一项长期而艰巨的工作，除生态环境本身的问题外，还涉及民族问题和宗教问题。因此，单靠政府的监督管理是不够的，还需要公众的广泛合作、支持和参与。民主原则或政府与民众合作原则最重要的内容是公众参与。通过公众参与，一方面能够促进形成政府和公众在三江源区生态环境保护和建设方面的共识，凝聚保护力量；另一方面可以起到对公众在生态环境保护方面良好的教育作用，提高全社会的环境意识，从而使公众对三江源区生态环境的保护变成一种自觉行为。另外，生态环境管理在某种意义上是对生态环境这类公共资源的分配和控制，不仅需要有效，还需要公正、合理，使这种分配有益于实现社会的共同利益。所以，公众参与是实现正义与公平的必要条件。由于三江源区生态环境保护的着眼点不限于区域本身，更重要的是考虑到黄河、长江和澜沧江中下游乃至全国的生态安全，故对当地公众生活习性和地区经济发展模式都会造成相当影响，对此，公众只有参与到政府的相关决策之中，才能使决策民主、科学、公正和合理，从而有助于三江源区生态环境保护的顺利实施。《中华人民共和国环境保护法》第六条第一款明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”2003年9月1日正式施行的《中华人民共和国环境影响评价法》进一步规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”（第五条）；“专项规划的编制机关对可能造成不良影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听政会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”（第十一条第一款）；“对环境可能造成重大影响，应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听政会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”（第二十一条第一款）。上述法律规定是三江源区生态环境保护公众参与的法律依据。《三江源区生态环境保护与建设条例》应在公众参与方面作出明确细致的法律规定。首先，在公众参与主体上，应强化民间环境组织的作用。民间环境组织不同于一般的单位和个人，其在生态环境保护方面具有更大的作为。如2001年11月经玉树藏族自治州民政局登记注册的三江源生态环境保护协会，就是一个完全由本地人组成的民间组织，现有个人会员136人，目前拥有7名专职工作人员。协会相对外界组织更加了解自己的社区，有着比较成熟的社区工作经验。其次，在公众参与范围上，应进一步放宽，实行全过程参与，既要有事前决策过程的参与，也要有执行过程的参与，还包括事后监督过程的参与。决策过程的公众参与主要解决的是三江源区生态环境保护和建设中涉及当地公众重大利益事项，在其政策和法律文件制定过程中要注意听取当地公众的意见，以保证其顺利实施。执行过程的公众参与主要解决的是政府监管能力不足的问题，目的是通过公众参与，配合政府监管，提高效率。事后监督过程的公众参与主要是落实责任追究制，实现三江源区生态环境保护和建设目标。最后，在公众参与措施上，应加强保障，充分落实每一环节。一是有关政府信息要公开透明，如三江源区生态环境监测网络所取的数据，除涉及国家秘密外，应及时公开发布，保障公众知情权的实现；二是完善有关论证会、听证会等途径，确保公众能参加，其意见能被听取、考虑和采纳；三是落实有关救济方式，使公众参与在受到人为干扰或影响时，能够获得及时有效的救济，解除人为干扰或影响，实现参与权。
四、关于三江源区生态保护和建设行政监督管理机制改革方案的设想
本课题组人员通过实地考察和调查研究，从保护生态环境和促进地区可持续发展的实际要求出发，现就三江源区生态环境保护和建设行政监督管理体制改革提出如下方案。
方案一：在三江源区按照特事特办的原则，结合生态环境保护的实际需要，建立隶属于青海省的三江源生态特区政府
提出本方案的主要依据是基于三江源区生态环境保护和建设的特殊意义、重要地位，以及三江源区生态环境问题的恶化趋势和严重后果。同时，三江源区生态环境保护和建设也是一个投资大、时间长、工作复杂的系统工程，具有综合性、系统性、科学性、长期性和艰巨性等特点。对于这么重要的地区和工作，必须有超越常规的战略目光，采取超越常规的组织保障措施。本方案的主要内容如下：
1．设立新的三江源生态特区。建议合并玉树、果洛、海南、黄南四个藏族自治州和和海西蒙古族自治州格尔木市的唐古拉乡为三江源生态特区（具体名称还可以考虑，如三江源特别行政区、三江源藏族自治州），该特区为隶属于青海省的副省级行政区，对三江源区的生态环境保护、建设和管理行使统一的行政管理权。鉴于三江源区在我国生态安全和生态环境保护建设方面的特殊地位、作用和意义，以及该地区的特殊情况，在我国开创设置生态特区的先例是有必要和特别意义的。从当前和长远看，三江源生态特区的建立不仅从根本上打破了在三江源生态环境保护和建设方面的地区封锁和分割，而且有利于该地区的民族团结、社会安定，以及经济和生态的可持续发展，有利于建设人与人和谐相处、人与自然和谐相处的和谐社会。
2．在三江源生态特区内，可以考虑不再设立自治州即撤销原玉树、果洛、海南、黄南四个藏族自治州，特区之下直接设立玉树、果洛、海南、黄南四个藏族自治县，并选择若干有发展前景的原有县、乡镇设立新的县级市。由于三江源区地广人稀，各个州、县管辖的人口并不多，精简州、县行政区，支持和促进中小城镇的发展，不仅有必要而且有可能。这种以自治县和县级市为主体的新的行政建制，不仅有利于恢复和扩大无人区，有效地保护和建设生态环境，而且能促进人口相对集中的城镇建设，有效地促进该地区的城市化、现代化和生态化。
3．在三江源区生态特区政府设立生态环境保护和建设委员会，全面负责、统一监督管理三江源的生态环境保护和建设工作。该委员会由特区主管副行政长官兼任主任以突出生态环境保护和建设部门的作用和地位。在委员会内可以根据情况分别设立三江源生态环境保护和建设处、环境保护处、林业处、草原处等机构，以便从组织和行政管理制度上确保三江源生态环境保护和建设工作的顺利进行和有效实施。该委员会的设立不仅有利于克服现行行政管理体制之中的条条分割，部门之间互相封闭、排斥，缺乏协调，效率低下等弊端，而且能够对整个三江源区的生态环境保护和建设实施有力的统一监督管理。
三江源区生态特区的自治县、县级市可以相应地设立生态环境保护和建设委员会或处，对本辖区的生态环境保护和建设工作实施统一的监督管理。
4．按照生态特区的新思路新模式，建立健全生态环境保护和建设的监督管理体制、管理制度和管理队伍。要改革和转变政府职能，特别是县（市）级政府职能，把管理社会的权力重心下移到三江源区的县（市）级政府，由“特区政府”领导并监督县（市）级政府行使权力，从而在行政体制内形成权力制约机制、提高行政效率。在三江源地区要削弱甚至剥离政府对当地经济发展水平负责的职责，强化其生态环境保护和建设的监督管理职能。对三江源生态特区的行政干部的政绩考核，要以考核生态环境保护和建设的成绩为主，考核绿色GDP为主。要根据行政机构精简、高效和生态系统综合管理的原则，根据生态环境保护和建设的任务科学设立管理机构、配备管理人员和管理工具（设施），建立调查、监测、观测、评价和信息网络（包括站点）,不要搞互相攀比、左右对齐,不强求上下对口,不设不必要的或可设可不设的机构。要强化对三江源生态环境保护和建设的执法、管理和监督。由于三江源地区地广人稀，要特别注意加强基层生态环境保护和建设的管理，加强基层执法队伍的能力建设。由于三江源区特定的地理和气候条件，基层的行政管理条件比较艰苦，很难吸引外地的工作人员长期在三江源区工作。而当地的牧民群众对于区域内的宗教习惯、风土人情都比较了解，因而基层政府应当注意吸收当地牧民作为执法大队人员，这也是减少三江源区人口负荷、减少生产牧业人员、安置生态移民的一条重要途径。牧民成为政府工作人员后，依靠较好的群众基础，便于开展工作，而且不存在因为语言不通和不适应当地环境所带来的困难。以当地牧民为主建设基层行政执法队伍，不仅有利于形成政府和公众在三江源区生态环境保护和建设方面的共识，调动当地牧民群众保护生态环境的积极性，凝聚保护力量；而且有利于政府对公众进行生态环境保护和建设方面的宣传和教育，提高整个生态特区居民的环境意识，使公众对三江源区生态环境的保护演变成一种自觉行为和道德风俗。
该方案的要点是撤销原有的行政区建制，成立新的生态行政特区，按照生态系统综合管理的原则，从行政监督管理体制和组织制度建设上全面、持久地加强三江源区的生态环境保护、建设和管理工作。如果要具体实施该方案，建议成立专门的“三江源生态特区”管理体制和组织机构研究小组，拿出具体的机构体制改革和设置方案。
方案二：设立对三江源生态环境保护和建设实施统一监督管理的生态环境保护和建设委员会
三江源区的环境污染、生态破坏和土地退化之所以不能得到有效遏制，一个重要原因是该区生态环境保护建设的管理体制不顺、管理机构薄弱、管理力量不强且分散。例如，现有的三江源国家级自然保护区主要由高原草原组成，但却由负责林业工作的省林业局主管而不是由主管草原畜牧工作的省农业厅主管；设立三江源国家级自然保护区的主要任务和目的是保护长江、黄河和澜沧江的水源，但目前三江源区保护和建设的主要任务却落在林业部门肩上而不是由水利部门挑大梁；我国《环境保护法》规定由环境保护行政主管部门对环境保护工作实施统一监督管理，但在三江源区的生态环境保护和建设工作中，环保部门并没有发挥也很难发挥统一监督管理。从总体上看，三江源区的现行生态环境保护和建设管理体制，既与我国现行有关法律规定不相符合，也与三江源区现行有关行政主管部门的法定职责不相符合，而且还存在职责范围不清、职责交叉、该管不管、不该管却争着管、各自为政、政出多门、管理资源不足和浪费并存、管理效率低下等现象。为了克服上述生态环境保护和建设工作管理效率不高等弊病，切实搞好三江源区的生态环境保护和建设工作，必须对现行行政监督管理体制和部门职责进行调整和变革。本方案的主要依据之一就是基于上述理由和考虑。
三江源区涉及玉树、果洛、海南、黄南四个藏族自治州的16个县和海西蒙古族自治州格尔木市的唐古拉乡，行政区域比较多；三江源生态环境保护和建设涉及环境保护、林业、农（牧、渔）业、水利、土地、城乡建设等工作，行政部门比较多；为了加强青海省政府对于三江源生态环境保护和建设工作的领导和管理，在青海省政府内可以设立生态环境保护和建设委员会，全面负责、统一监督管理三江源的生态环境保护和建设工作。该委员会由省长或主管副省长担任委员会的主任，主管农业、水利、国土、环保部门的负责人为委员会的成员。委员会的主要职责是研究制定和实施有关三江源生态环境保护和建设的政策，全面负责、统一监督管理三江源的生态环境保护和建设工作。在委员会内部可以根据情况分别设立三江源生态环境保护和建设局、环境保护局、林业局、草原局、水土保持局等机构，以便从组织和行政管理制度上确保三江源生态环境保护和建设工作的顺利进行和有效实施。
在三江源区域内的各州、县（市）可以参照青海省生态环境保护和建设委员会的模式，分别设立州、县（市）生态环境保护和建设委员会，对本辖区的生态环境保护和建设工作实施统一监督管理。
该方案的要点是在维持原有行政区划基本不变的情况下，根据三江源生态环境保护和建设的特点和任务，按照生态系统综合管理的原则，对现行的有关生态环境保护和建设的各种行政机关及其职责实施调整、改革和整合。调整和改革的重点是明确职责分工、突出重点和关键、加强综合管理、健全协调机制、提高管理效率。三江源地区地广人稀，生产建设规模不大、生产企业不多，生态环境保护和建设任务繁重，如果将该区的行政机构设置混同于经济发达的东中部地区，搞“麻雀虽小、肝胆俱全”的“大而全”政府模式，势必削弱和淡化生态环境保护和建设工作，长此下去将很难有效保护和建设好三江源区的生态环境。因此，设立对三江源生态环境保护和建设实施统一监督管理的生态环境保护和建设委员会是十分必要和重要的。要真正建立生态环境保护和建设委员会，首先要求中央政府有关行政主管部门予以支持和谅解，特别是打破“上行下效、上下对口”的僵化模式，形成特事特办、行政机构设置因地因事制宜的多样化思维。其次，应该对原有的相关机构进行调整、精简甚至合并，以突出重点，确保生态环境保护和建设委员会能够有效行使权力、切实发挥作用。从其他行政机关精减下来的工作人员可以补充到生态环境保护和建设部门，特别是基层一线工作岗位和生态环境保护执法队伍，以缓解生态环境保护和建设基层管理、执法人员匮乏的局面，加强和突出生态环境保护和建设工作。三江源区的县级地方人民政府在成立生态环境保护和建设委员会时，可以考虑合并公安局成立综合执法大队，提高执法人员的素质和待遇，配备执法所需的车辆和通讯设备，提高行政执法能力，全面加强对生态环境保护和建设的综合管理和执法监督。
方案三：重点抓好三江源国家级自然保护区的建设和管理，全面落实国家有关自然保护区的法律制度，在此基础上加强和改进整个三江源区生态环境保护和建设工作的监督管理体制
三江源区生态环境污染、破坏和退化的主要原因是不适当的人为活动，其主要表现是在近几十年内三江源区人口的急剧增加和无人区的急剧减少，并且这种趋势目前尚未得到有效遏制。据调查，近30年来，原有50万平方公里的青藏高原无人区已经锐减了20多万平方公里，也就是说在原有的50多万无人区中目前已有20多万平方公里成了“有人区”。最新调查显示，在三江源头的可可西里国家级自然保护区，目前已经迁入64户牧民392人、7200多头牛和4万多只羊。搬入可可西里无人区的住户既有青海省本地的牧民，也有来自西藏那曲地区的牧民，这些新牧民在长江北源楚玛尔河上游地区等地放牧，活动范畴已经占保护区的25%，超过了1万平方公里。据羌塘保护区那曲管理局局长布穷介绍，30多年前，保护区内除少数科考人员偶尔活动外无人常住，是名副其实的无人区；1976年，为解决申扎县和尼玛县的草畜矛盾，曾有100多户牧民搬入无人区，并在现在的核心保护区建立了县级机关“双湖办事处”；目前，核心保护区内已有400多户牧民，主要集中在若拉、玛依和羌马错地区，“双湖办事处”的人口已上万，有人类活动的“无人区”面积超过了10万平方公里。[1]从某种意义上可以认为，迅速而有效恢复三江源区的无人区，是三江源区生态环境保护和建设能否取得成效的关键，而依法划定和加强对自然保护区的管理则是恢复无人区的基本途径和有力措施。本方案的主要依据之一就是基于上述理由和考虑。
三江源国家级自然保护区由相对完整的6个区域组成，保护区总面积为15.23平方公里，占青海省总面积的21%，占三江源地区总面积的42%，行政区涉及16县1乡，共由69个不完整的乡镇组成，是三江源区的重点和主体部分。从某种意义上可以认为，保护和建设三江源国家级自然保护区，就在很大程度上基本保护和建设好了三江源区。目前，国务院已经正式批准三江源国家级自然保护区，但国家林业局和青海省人民政府还来不及全面贯彻实施国家有关国家级自然保护区的法律和法规，实际上三江源国家级自然保护区的保护、建设和管理工作还刚刚开始，在某种程度上还处于名不符实甚至有其名无其实的状态。因此，无论是在维持现行行政监督管理体制不变的情况下，还是在实施上述两上改革方案时，三江源区保护和建设的首要任务和重点工作，应该是集中力量、重点抓好三江源国家级自然保护区的建设和管理，全面落实国家有关自然保护区的法律制度，尽快将三江源国家级自然保护区建设成为名副其实的、高规格的国家级自然保护区。我国有关自然保护区的法律和法律规定较多，《环境保护法》、《林业法》、《草原法》、《水污染防治法》等法律都对自然保护区的保护、建设和管理作了原则规定，《自然保护区条例》对自然保护区的保护、建设和管理作了具体规定，目前全国人大环资委正在进行将《自然保护区条例》修改上升为《自然保护区法》的立法工作，新的《自然保护区法》将对自然保护区的保护、建设和管理工作提出更多、更新、更严格、更具体、更全面的规定和要求。根据国务院1994年10月9日发布的《自然保护区条例》这一行政法规，所谓全面落实国家有关自然保护区的法律制度，主要包括如下三个方面的内容：
1．根据三江源国家级自然保护区的范围、特点和任务，依法落实和加强自然保护区管理机构的建设，培养和建设一支能够胜任国家级自然保护区工作的管理队伍，建立健全管理制度，落实和加强行政监督管理手段、设施和工具的建设。
2．大力、迅速落实《自然保护区条例》有关核心区、缓冲区和实验区的规定。根据国务院批准的三江源自然保护区功能区划，三江源国家级自然保护区的核心区面积有31218平方公里，占总面积的20.5%。对核心区，应该按照《自然保护区条例》第18条、27条、32条的规定，禁止任何单位和个人进入，禁止建设任何生产设施，除经过依法批准外，也不允许进入从事科学研究活动。如果落实了国家法律有关核心区的规定，实际上也就是将核心区建设成了无人区，也就严格保护了三江源生态区的核心部分和重点区域，也就是抓住了三江源区生态环境保护和建设的关键环节。三江源国家级自然保护区的缓冲区面积有39242平方公里，占总面积的25.8%。对缓冲区，应该按照《自然保护区条例》第18条、28条、32条的规定，只准进入从事科学研究观测活动，禁止从事旅游和生产经营活动，禁止建设任何生产设施。三江源国家级自然保护区的实验区面积有81882平方公里，占总面积的53.7%。对实验区，应该落实《自然保护区条例》第26条、29条的规定。在整个三江源国家级自然保护区（包括核心区、缓冲区和实验区），必须执行《自然保护区条例》第26条的规定，禁止进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。如果全面落实了上述规定，我国三江源区的生态环境保护、建设和管理工作将得到根本改善和加强。
3．依法进行三江源国家级自然保护区的保护、建设和管理工作，从根本上纠正在三江源国家级自然保护区有法不依、执法不严、违法不究的状况，严格追究违反《自然保护区条例》的单位和个人的法律责任。
在重点抓好三江源国家级自然保护区的基础上，应该逐步加强、改进和完善整个三江源区的生态环境保护和建设的行政监督管理体制。即使原有的行政格局大体不变，也应该在生态环境保护和建设管理体制方面进行适当的改进或调整，可以考虑成立协调性的省级、州级、县（市）生态环境保护和建设委员会，统筹协调行政区域内的生态环境保护和建设的各项政策，合理处理和协调三江源国家级自然保护区管理局及其管理工作与其他相关行政主管部门及其管理工作的关系，以便有关三江源生态环境保护和建设的政策在出台之前就可以得到各个行政管理部门的认可和支持，从而保证政策出台以后可以得到有效的落实，有利于各个部门做好协调配合工作。应该根据三江源区生态环境保护和建设的特点和任务，对区内的州、县（市）的政府职能部门进行适当调整，突出和强化政府在生态环境保护和建设方面的职能，弱化政府在工业生产和经济建设方面的职能，对某些在生态环境保护和建设方面作用不大或任务不多的机构进行精简，对某些担任生态环境保护和建设繁重任务的机构予以加强。从其他行政机关精减下来的工作人员可以补充到生态环境保护和建设部门，特别是基层一线工作岗位和生态环境保护执法队伍，以缓解生态环境保护和建设基层管理、执法人员匮乏的局面，加强和突出生态环境保护和建设工作。同时要围绕三江源区生态环境保护和建设的能力建设，特别是生态环境监测（观测）、考察、科研、信息、教育的建设，切实加强、改进和完善防治水土流失、土地退化、草原沙漠化、环境污染和自然灾害等方面的行政监督管理体制。
在上述三个方案中，第三个方案是基础方案、必行方案、最低方案，即使采用第一方案或第二方案，都要同时执行第三方案，但从现行行政监督管理体制角度讲属于小改方案，因为该方案主要是一个严格执法的问题，没有涉及对现行行政监督管理体制的重要变革。第一方案是大改方案，具有制度创新、组织创新性的方案，因为它涉及一个副省级行政区的产生和一个全新意义的行政生态特区的创建，从长远和战略角度看，也是对三江源区的生态环境保护和建设最有效、最可靠的方案，它意味着中国共产党和中国政府对长江、黄河和澜沧江源头的保护发展到一个新的阶段、一种新的水平和一种战略高度。该方案的设计、批准和实施，应该由党中央、国务院和全国人大决定。从现行行政监督管理体制角度讲，第二个方案是中改方案，它着眼于在现行省、自治州和县（市）级政府内强化对生态环境保护和建设的统一监督管理，设立一个对生态环境保护和建设实施统一监督管理的主管行政部门即生态环境保护和建设委员会，将生态环境保护和建设的职责、成绩作为考核政府部门及其行政首长政绩的主要指标，该方案在不改变现行行政区划的基础上对现行行政监督管理体制（包括行政管理机构及其职责、管理制度等）进行了较大的改革。另外，该方案对第一方案和第三方案也有参考借鉴意义，在采纳第一方案时可以兼顾第二方案的合理内容，在实施第一方案并达到一定程度时，也可以考虑采纳第二方案的合理内容。总之，上述三个方案虽然各有其重点、侧重点和优先领域，但并不是截然隔离的方案，它们具有一定程度的互补性，可以相互取长补短，既可以在不同的历史发展时期采纳或重点实施某一方案，也可以在重点实施某一方案时部分实施另一方案，例如在实施第二、第三方案时，对三江源区内的部分州、县的行政建制进行调整。也可以先实施第三方案，到一定阶段（如到2010年）再实施第一方案。
五、完善生态补偿机制，建立“三江源生态保护基金”
三江源区生态环境保护是公共任务，而非仅是国家任务，因此，国家、地方、不同地区的民众和产业界都承担有共同负担的义务，它是环境保护社会责任分担的表现。三江源区是我国最大的产水区，黄河、长江和澜沧江三条江河每年向下游供水600亿m3，是我国淡水资源的主要补给线，是一笔巨大而不可替代的宝贵财富，也是中国社会经济可持续发展的命脉。但是，由于历史、自然环境条件和社会发育程度等方面的原因，三江源区工业、农业、交通、通讯等基础设施薄弱，经济结构单一，资源综合利用水平低，经济效益差，地区经济发展缓慢，少数民族群众仍处于贫困状态。在三江源区的十六个县中，有十四个贫困县，贫困人口占三江源地区牧民人口的75.5％。2002年全区国民生产总值仅23.04亿元，其中农牧业产值13.05亿元，占总产值的56.6％，牧民年人均可支配收入只有1549.96元。目前，三江源区生态环境不断恶化，表现为草场退化与沙化加剧。水土流失日趋严重，草原鼠害猖獗，源头产水量逐年减少，生物多样性急剧萎缩，直接影响到黄河、长江和澜沧江中下游乃至全国的生态安全。要扭转整个三江源区生态环境恶性循环的趋势，必须保护和恢复源区林草植被，增加保持水土，涵养水源的能力，同时还要调整结构，这将是一个宏大的系统工程，实现这一工程需要大量的资金投入，根据初步估算，仅三江源自然保护区生态保护和建设各项工程总投资就需要75.07亿元，而三江源自然保护区总面积为15.23万KM2，仅占三江源区总面积的42％。加之生态环境的保护和建设需要一直进行下去，即使三江源区生态环境经过保护和建设得以恢复和改善，从三大江河中下游和全国生态安全考虑，仍需对其生态环境以保护为主，限制开发、利用。因此，三江源区生态环境保护需要长期、稳定的资金投入，不如此，其生态环境难以恢复和改善，更谈不上得到持久稳定的保护。青海省作为西部经济欠发达省份，2000年全省国内生产总值仅263.59亿元，人均国内生产总值5087元。伴随着国家西部大开发政策的推进，青海省经济近年来有所发展，但整体实力仍然落后，2003年青海省全年财政预算收入只有43亿元，但财政一般预算支出却高达120亿元。相对于三江源区生态环境保护和建设的巨大资金投入而言,青海省财政承担能力十分有限，因此，必须落实生态补偿机制。所谓生态补偿机制，即生态受益人在合法利用自然资源过程中，对生态保护付出代价者支付相应费用的固定做法。建立这种机制的目的在于支持和鼓励生态脆弱地区更多承担保护生态而非经济发展的责任。三江源区的生态环境的恢复和改善，其生态利益并非源区和青海省独享，更重要的是对黄河、长江、澜沧江中下游生态环境即全国生态安全作出贡献，如《青海三江源自然保护区生态和建设总体规划》的实施预计为中下游地区增加输送12亿立方米水量，有效缓解我国北方地区的水资源匮乏问题。所以，生态受益者对三江源区生态保护进行生态补偿是应该和必要的。生态补偿机制能够平衡上游地区和中下游地区、经济受损地区和受益地区、乡村和城市、贫困人群和富裕人群的各方利益，是三江源区生态环境保护和建设的有力保障和长效之路。
生态补偿机制具有非常强的现实意义，但由于涉及多方利益关系，跨越不同地区，实施起来难度较大。国务院宜尽快出台《生态补偿条例》以落实生态补偿机制。目前，三江源区生态保护的生态补偿形式主要是国家财政补偿，2005年1月国务院第79次常务会议批准了《青海三江源自然保护区生态和建设总体规划》，确定国家将投资75亿元用于三江源自然保护区的生态保护和建设。其次是项目支持，包括退耕还林工程、退牧还草工程等多个生态环境保护和建设项目。但上述生态补偿形式缺乏长期稳定的保障，当规划和项目实施完毕后，将出现后续资金的投入问题。因此，《三江源区生态环境保护与建设条例》中应对国家财政补偿和项目支持三江源区生态环境保护作出明确规定。需要指出的是，国家财政补偿和项目支持的资金投入亦是有限的，长期稳定的生态补偿机制资金渠道是征收生态环境补偿税费，实现生态环境保护资金的规范化、市场化和社会化。针对三江源区的生态环境的实际情况，可通过建立“三江源生态保护基金”来满足三江源区生态环境保护的资金需求。
为了保护三江源区的生态环境，保证黄河、长江、澜沧江的水质和流量，三江源区禁伐和休牧每年损失的收入就以亿元计，而搬迁安置生态移民费用更是可观。三江源区生态环境的特殊性决定了保护三江源区的生态环境不仅是当地政府和群众的责任，也是中下游地区和全国的事情，片面要求三江源地区通过缩小牧业生产规模去保护草原生态，既不公平也难以奏效。通过建立“三江源生态保护基金”，形成长期稳定的生态环境资金投入，才能真正调动三江源区群众保护生态环境的积极性。“三江源生态保护基金”由《三江源区生态环境保护与建设条例》加以规定，其管理、规划、使用和监督可由“三江源生态环境保护委员会”负责，资金来源包括：一是中央财政的环境保护资金，应按一定的比例每年划出一块，专门用于三江源区生态环境的保护和建设；二是中下游地区的补偿资金，在国家生态补偿立法尚未出台之前，根据“谁受益、谁补偿”的生态补偿原则，可在中下游流域的水费中提取一定比例费用统一设立三江源生态保护建设费，以此作为专项补偿资金；三是吸收国外和国内各方面资金，随着环境保护的全球化和三江源区保护的全国化即人们环境意识的提高，宜通过大力宣传三江源区生态环境保护的重要性，争取国际组织、有关国家政府的财政援助以及国内外企业和个人的捐款，充实三江源区生态保护基金；四是通过发行生态彩票集中社会闲散资金，从中拿出一定比例存入三江源区生态保护基金。“三江源生态保护基金”应专款专用，主要用于：一是三江源区生态保护和建设项目，包括退耕还林、退牧还草、沙化土地治理、水土保持、草地鼠害防治；二是农牧民生产生活基础设施建设项目，包括小城镇建设、草地保护配套工程和人畜饮水工程等；三是生态支撑项目，包括人工增雨、生态监测、科技支持等；四是有利于当地居民脱贫致富而又不污染破坏三江源区生态环境的建设项目。对“三江源生态保护基金”的使用情况，要由审计部门进行专项审计，以保证其真正用于补偿因实施三江源区生态环境保护和建设活动而造成的经济损失。
六、完善生态移民政策和配套立法，保障生态移民工作的进行
三江源区生态环境不断恶化的根本原因是人口数量的急剧增加，超出了三江源区生态环境的承载能力。据史料记载，三江源区从清中期到清末民初（1814—1914）一百年间，总人口增长了75％，年均增长率为5.61％，平均125年翻一番；民国时期（1914—1949），总人口增长了90％，年均增长率为18.62％，此期间人口总量在15万上下波动，平均38年翻一番；解放以后，该地区人口增长很快，大体以每年一万人的速度增加，其结果是1964－2000年间，三江源区人口增长了1.75倍，年均增长率高达28.25％，平均25年翻一番，据2002年统计资料区内总人口为59万人。三江源区由于特殊的计划生育政策影响，今后一段时期其人口增长率还将高于青海省特别是全国水平。过快的人口增长加重了人类活动对三江源区生态环境的压力，据推算三江源区的牲畜存栏数清中期133万头只，清末152万头只，民国初期286万头只，解放后50年代初330万头只，1965年414.47万头只，1976年822.30万头只，1985年965.95万头只，1990年1003.89万头只，2002年1038.93万头只。但是，随着人口的增加，三江源区的人均牲畜的存栏数却在下降，清中期约为33头只，民国初期约为41头只，1976年约为34头只，1985年约为21头只，1990年约为20头只，2002年约为17.6头只。由于人口增加导致的草场超载过牧使三江源区脆弱的生态环境持续恶化，当地群众的生活水平下降，生态难民逐年增加。为此，三江源区生态环境保护的治本之策是进行生态移民，缓解源区脆弱的生态环境所面临的人类活动压力，同时解决当地群众的脱贫困难。
生态移民是人类为了保护生存环境而主动调整其自身与资源、环境之间的关系，以保持生态系统内部诸要素的相对平衡所进行的人口迁移。生态移民不同于工程移民和生存移民，它是站在国家社会经济可持续发展的角度，把保护生态脆弱区的生态环境看成是保护国家的生态环境乃至人类的生态环境，其目标是多元的，它包括使移民迁出地的生态环境得到保护；移民迁入地的生态环境不受损害；移民迁入地的原住户不吃亏；移民能稳定解决温饱并逐步走向富裕等多重目标。对于三江源自然保护区的核心区，应当实施生态移民措施将其建设成了无人区。按照《自然保护区条例》第18条、27条、32条的规定，自然保护区的核心区禁止任何单位和个人进入，禁止建设任何生产设施，除经过依法批准外，也不允许进入从事科学研究活动。但是，生态移民毕竟是一项很大的工程，有很多后续问题要解决，而且放牧是三江源区天然草地最经济的利用方式，加上草地畜牧业是藏族群众最基本的生活方式，所以在三江源区内也不宜一概而论实行全部禁牧，如果通过其他措施可以保护和改善环境，例如轮休轮牧、退耕还林、水土保持工程等，就不要盲目的采取移民的措施。只有在生态环境破坏严重的地区，才可以采取生态移民措施。从移民的目的来看，生态移民通过将生活在恶劣环境条件下的牧民搬迁到生存条件更好的地区，一是可以减轻人类对原本脆弱的生态环境的继续破坏，使生态系统得以恢复和重建；二是减小人口压力，使自然景观、自然生态和生物多样性得到有效保护；三是通过异地开发，逐步改变贫困人口封闭的生存状态，加强地区和城乡之间经济、技术和文化交流，促进当地牧民群众生产方式、生活习惯和观念的转变以及城镇化的建设，发展民族地区经济，增进民族团结。
生态移民使牧民从原来熟悉的生活环境转移到了一个陌生的环境生活，所涉及的问题是多样的，其中，移出去的人们怎么活下去，怎样才能活得更好，是不可回避的问题。所以说经济仍然是移民建设的核心问题。稳定增加移民的经济收入使其生产、生活得到明显改善是生态移民工程最终成功与否的关键。由于三江源地处高原地带，自然条件恶劣，牧民的文化素质相对较低，其生产技能仅仅局限在畜牧业，因而移民迁出或进入城镇后，发展舍饲育肥、奶牛养殖仍然是大多数原迁移牧民主要的生产经营方式。另外，对于三江源区的牧民来说，移民还意味着传统生产、生活方式的改变。这是一件艰难的工作。伴随生产、生活方式的转变，文化观念和风俗习惯的变革也会发生。生态保护，以人为本，搞好生态移民工作是保护好生态的关键，妥善安置好生态移民是生态建设的重中之重。为了使三江源区的生态移民工程真正达到保护环境、改善牧民生活的目的，应该进一步完善生态移民政策和配套立法，在三江源区的生态移民工作中注意如下几个方面：
第一，统筹规划，突出重点
生态移民是青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划的重要组成部分，而三江源生态保护和建设的落实需要依靠规划的统筹协调。在有关三江源的立法中，应当对规划的地位进一步加以巩固确定，制定相应的违背三江源总体发展规划的法律责任，以保证三江源的生态保护和建设按照规划的要求实施。目前，三江源自然保护区需要生态移民89358人，16129户。已经实际移民55113人，10140户。还有34245人，5989户需要移民。生态移民是青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划的重要组成部分，该规划从实际出发，制定了切合实际的发展战略和行动计划，把生态建设与退耕还林还草和草原“四配套”建设等项目有机地结合起来，通盘考虑，避免重复投资、重复建设、项目建设内容相互矛盾。
第二，规划的落实要以落实就业、发展生产为第一要务
在规划的落实过程中，一定要把握循序渐进、量力而行的原则，从牧（农）民的利益出发，当地政府主要解决移民村的通路、上电、打井和为移民创造就业条件等基础工作，移民户的住宅由自己量力而行建设，政府只负责规划和资金补贴，而不要参与住宅区工程的发包和建设，以便移民户自主支配移民安置费用的使用。要避免当地政府为贪大求新，追求政绩，将资金都用在盖漂亮房子上，占用牧民发展生产的资金。帮助移民创造就业条件和机会、广开就业门路、发展生产是第一位的，只有移民的就业落实了、生活改善了、生产搞好了，才能移得出人稳得住心，移民才能在新的迁移地安居乐业而不回流。
第三，加强技能培训，提高移民素质
三江源区的牧民从事其他非畜牧工作的劳动技能差，加上生活习惯、本土文化以及宗教的影响，让其改变固有的牧业经营从事其他产业，其难度非常大。尤其对于刚刚城镇化的生态移民来说，也是一个巨大的挑战。加大农牧民文化素质和劳动技能培训，使其获得更多的谋生手段，帮助和引导牧民生产、生活方式的转变，加速替代产业的培育，尽快让他们从传统粗放的草地畜牧业经营模式和游牧的生活方式转变过来，从事舍饲畜牧业和二、三产业，不仅可以促进牧区小城镇建设，优化区域经济结构，有利于牧区经济发展、社会进步，而且对牧民致富奔小康和牧区社会的小康建设也有很重要的意义。
第四，利用多种渠道，扩大就业门路
生态移民工作事关重大，直接关系到保护区生态保护与管理的成败以及社会的稳定，所涉及的各级政府和有关部门有义不容辞的责任，各级政府部门要以积极的态度采取多种办法进行妥善安置。保护区内90％是藏族，他们沿承几千年的生活习性，一直从事单一的游牧生活，大多数人只会放牧，一般都不会从事其他产业工作，在制定实施方案安置时，应充分考虑他们的生产生活习性，坚持就近安置、以畜牧业为主、其他产业为辅的方针，在保护文化多样性的前提下，引导他们逐步向其他行业转变。应根据移民的经济状况、年龄结构、文化层次等不同情况，在自愿的基础上，采取不同的分流方法：一是结合当地的小城镇建设和产业结构调整，安置一部分牧民定居到周边的城镇，从事多种经营和畜产品加工；二是加大保护区管理力度，在移民中吸纳一部分人经过培训后进行管护工作，如成立由牧民组成的执法护草巡逻队；三是加大教育投资，使移民的年轻人和后代获得较高水平的教育，具备从事非传统畜牧业之外的其他产业工作的条件（包括知识和技能），特别是引导和促进年轻人进入大专院校的自然保护和生态建设专业学习，学成后回到三江源区从事生态保护和生态建设工作，逐步实现主要由当地人担任当地生态保护和建设工作的目标（由于三江源区海拔高、自然条件恶劣，由外地大学生和科技工程技术人员担任三江源区生态保护和建设工作不是长远之策）；四是发展生态旅游业，发挥三江源独特的自然风光和民族风情，扩大就业渠道，增加农（牧）民收入。
第五，坚持多元化投入，加快生态移民工程建设
三江源地区比较贫穷落后，绝大多数是贫困户，经济困难、底子薄，在搬迁时基本没有自筹资金能力，主要靠国家的支持。为确保项目顺利实施，鉴于三江源特殊的地理位置和重要保护对象，国家在加大投资力度的同时，省级地方财政也应当在资金上对生态移民给予必要的支持，特别要在住房、道路、水电、文教、卫生等基础设施建设上帮助解决实际问题。省级农牧、林业、扶贫、水利以及文教、卫生、科技等部门要积极争取资金，从不同渠道争取项目投入，加快项目实施进程。金融部门要对移民区优势产业项目，特别是在畜产品、藏中药加工业以及旅游开发等项目上给予大力支持，帮助他们拓宽领域，发展生产，增加收入，加快脱贫致富步伐，尽早尽快全面进入小康社会。
第六、建立移民最低生活保障制度
三江源的生态保护和建设立法应当确立移民的最低生活保障制度。移出的牧民能否在新的环境中稳定的生活下去是有一定风险的，因此在实施移民工程时，一方面要采取各种措施来广开门路安置牧民生产生活，另一方面可以借此机会建立移民最低生活保障制度。因为离开原有生活环境的牧民对于未来的生活是既充满了希望和憧憬，又有潜在的担心和忧虑。通过建立最低生活保障制度，可以解除移民的后顾之忧，吸引更多的牧民自愿的到城镇尝试新的生活方式，也有利于移民安置工作的长久有效。
要使移民真正搬得出、稳得住、拔穷根、早致富，就必须将生态移民工程与解决移民就业和城镇化发展结合起来，积极转换牧民生产生活方式，从过去数量扩张型的牧业生产方式转变为效益提高型的城镇化的生态经营方式，使三江源区生态移民“移”出致富路。三江源区的生态移民工程不仅要有效的提高草原生态环境的自我恢复能力，而且还要成为牧民摆脱贫困、走向富裕、奔向小康的契机.
国家环境保护总局武汉大学环境法研究所“三江源生态环境保护监督机制和相关立法问题研究”课题组
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