关于建立健全生态补偿机制的思考

    西部大开发战略实施以来，在国家的大力支持下，我省生态环境保护和建设取得了重大进展。组织实施了生态环境综合治理、退耕还林还草、退牧还草、防护林建设、天然林保护、水土保持、三江源自然保护区生态保护和建设工程等生态环境建设工程，建立了“三江源”等国家级自然保护区和青海湖等省级自然保护区8处，保护区面积达21.76万平方公里，占全省国土总面积的30.12 % 。累计退耕还林还草面积260万亩，治理水土流失面积近4000平方公里。森林覆盖率由1999年的3.1%提高到2005年的4.4%。生态环境的改善，对我省及长江、黄河、澜沧江及黑河流域中下游乃至全国的可持续发展发挥了积极的保障和促进作用。

    由于退耕、禁牧等生态环境保护与建设措施的实施，使我省区域经济发展和人民群众生产生活受到了影响，在农牧民生产资料的重新配置、地方财政收入、部分农牧民转产，寻求新的生计和后续产业发展等多方面出现了新的困难和问题，生产力结构也需要进行调整。由于我省经济社会发展相对滞后，同时又将面临着一个复杂和系统的经济社会的调整期，因此需要采取各方面的、综合性的措施加以支持。但就目前来看，生态保护与建设的政策措施尚不完善，长远生计难以解决、后续产业发展困难，缺乏支持措施等。表现在：一是政策措施不具体。生态环境保护与建设“五结合”政策虽然很全面，但具体措施不落实，难以实施。二是政策不配套。与生态环境保护与建设相关的移民安置、后续产业发展等因缺乏必要的配套政策和资金支持，进展困难。三是决策及管理过于集中，地方政府没有调节手段，难以结合实际，统筹实施。因此，统筹考虑生态环境保护与建设中工程的方方面面，着力解决存在问题，完善相关政策措施十分必要和紧迫。

    一、建立健全生态补偿机制的基本思路

    从构建社会主义和谐社会，促进公平、公正的角度出发，妥善协调东西部、上下游的利益，按照“谁受益，谁保护”，“谁破坏，谁恢复”，“谁污染，谁治理”的生态补偿原则，建立下游地区对上游地区，受益地区对受损地区的生态补偿机制，以平衡各方利益，促进共同发展。把政府调控与市场化结合运作，逐步建立公平公正、权责统一的生态补偿机制，利用制度创新实现生态环境的价值化管理。

    二、生态补偿的目标和主要任务

    生态环境作为国家公共产品，局部利益应服务于全局利益，作为“中华水塔”和全国重要的生态功能区，我省承担着比东、中部地区更大的保护生态环境的责任，当地政府及项目区的群众需要做出必要的贡献和牺牲。同时，国家也应进一步完善对此的补偿政策，将政策具体化，维护好项目区群众的根本利益，促进农村牧区及地区经济社会发展与生态保护的和谐。

    实施大规模生态环境保护后，人与土地、草场等资源的矛盾日益突出，要缓解矛盾，需要转移人口，而人口的转移势必涉及到小城镇建设、后续产业发展等一系列问题。因此生态补偿目标的确定，要坚持“以人为本”，与人口的转移相统筹，与农村牧区经济社会发展相统筹，与区域经济社会发展及经济结构调整相协调。

    （一）农牧民失去生产资料的补偿。由于草地等资源的退化，以及退耕、禁牧、禁伐等措施的实施，生产资料开始减少甚至丧失，使得一部分农牧民无法继续维系原有的生产方式，生活出现困难，国家给予了生活补助。但目前来看，由于自然条件严酷，植被恢复时间长，加之我省经济社会发展滞后，后续产业发展缓慢，短期内还难以实施农牧民增收，脱贫致富难度大，而现行的补助年限明显过短，国家停止补助后项目区群众生活将难以维系。因此需要延长年限，确保群众基本生活需求。

    （二）原有生产设施废弃的补偿。长期以来，为改善生态，提高农牧业生产水平，国家、地方、牧民共同出资建设了一批农田及草场等基础设施，退耕、禁牧、禁伐后，这些设施将被废弃，原有的投资将流失，从切实维护农牧民利益的角度出发，应对这些废弃的固定资产进行补偿，以利于牧民在新的生产区域开展生产活动。主要应包括贷款的豁免及牧民自筹资金的补偿等。

    （三）土地、草场、林地征用的国家补偿。国家通过设立自然保护区的方式来加强对重要生态功能区的保护和建设，对划入国家级自然保护区永久性禁牧的草场，需要对草场使用权属及国家对农牧民的补偿办法进行规定，以便处理好生态保护与落实农牧民草场承包责任制政策及保护农牧民群众利益之间的关系。

    （四）对能源等生产、生活基础设施的补助。一是增加对农牧区能源建设的投入。退耕、退牧区农牧民群众主要的生活燃料是农作物秸杆和牛羊粪，退耕、禁牧后上述燃料大量减少，加之小城镇及定居点建设的推进，用能紧缺已成为影响退耕、退牧区农牧民生活的一大突出问题，因此需要增加对农牧区能源建设的投入，因地制宜地发展太阳能、风能、沼气等小能源。二是基本农田、草场建设的补助。我省现有的农牧业基础设施条件比较差、生产能力低下，退耕、禁牧后，基本农田和可利用草场面积减少，进一步影响了农牧业的生产能力。因此需要加强现有基本农田及可利用草场的基础设施建设，稳定并提高其生产能力，保证退耕、退牧户口粮，确保粮食安全和草地畜牧业的生产能力。

    （五）帮助生态保护区群众创业转产，支持龙头企业，推进县域经济发展。由于受自然、经济等条件的制约，全省绝大多数地区后续产业发展困难，在一定的时间内很难形成产业链，难以广泛吸收农村牧区富余劳动力和带动农牧民脱贫致富。因此对退耕、退牧区开发特色生物资源，发展二、三产业，应加大支持力度。

    一是建立对生态建设后续产业生产的补贴政策，补贴的方向应集中在开发和推广特色生物资源发展后续产业以及技术、设备等的引进上；二是设立专项基金，专门用于发展后续产业的基础设施建设，新品种培育和推广以及所需人才的培养。三是逐步扩大政策性优惠贷款比重，特别是对特色农畜产品开发项目给予一定的贴息支持。四是加快发展以青海省丰富的旅游资源为重点的服务业，鼓励农牧民从事各类服务业，使非农产业成为生态建设后续产业主要的发展方向。

    逐步建立起以国家投入为主体，以社会投入为补充的投资机制。按照“谁投资，谁受益”的原则，鼓励和吸引省内外、国内外的投资者来青海投资建设生态环境和与之相关的经济技术开发项目。积极争取国外赠款和优惠贷款进行生态环境后续产业建设。

    （六）加大对农牧民教育、培训的力度。我省农村、牧区教育发展水平低、人均受教育年限短，教育资源紧缺、分散。需要进一步加大投入，整合现有教育资源，完善教育经费保障机制，加快实施农村牧区贫困学生“二免一补”政策。从长远来看，应考虑对退耕、禁牧区农牧民子女实行从小学教育一直到大学教育的补贴政策，这样的全程补贴政策，将会使农村牧区新的一代彻底走出去，能有效缓解日益突出的人与资源的矛盾，收到用教育换生态的良好效果。

    退耕、禁牧地区既是贫困地区，又是少数民族地区，社会发育程度低，技术服务体系不健全，农牧民群众长期从事单一的种植业或养殖业，生产技能明显不足，人员素质很低。由于退耕、禁牧等生态保护措施的实施，许多农牧民需要进城从事二、三产业，因此要把农牧民的职业技能教育放在更加突出的位置给予支持，以加快农牧民转产的进程。

    （七）小城镇及定居点建设。以退耕还林、退牧还草等生态工程的实施为契机，抓住退耕（牧）区、农牧民劳动力进城、转移等机遇，顺水推舟，因势利导，积极引导和鼓励一部分农牧民离开农田，离开草场进入城镇，是转变农牧民群众生产生活方式的根本措施。目前，国家尚无小城镇及定居点专项资金，退牧还草等生态保护与建设中也没有安排与小城镇建设相关的配套资金，使得小城镇及定居点建设缓慢，制约了农牧民进城转产步伐，在一定程度上影响到了生态保护的效果。因此，从统筹推进生态保护与建设的需要出发，应考虑设立相关专项资金，因地制宜地加强小城镇和定居点建设，扩大容量、完善其综合配套和服务功能，以州县所在地为中心，抓紧县城和中心城镇扩容提质，以县城为重点，加快小城镇和牧民定居点建设，集中力量解决水、电、路等基础设施问题，就会为农牧民新的生产、生活及后续产业发展提供机遇和条件。通过人口的集中、产业的聚集，使小城镇及定居点成为农业产业化的引擎、特色产业发展的据点、商贸流通的载体、居民生活的基地。

    （八）加快培育区域经济增长极，增强其吸纳人口及服务功能。大力发展西宁、格尔木两个经济增长极，进一步发挥其辐射、带动功能，将会加快生态脆弱区人口转移的步伐，吸纳更多的农牧区富余劳动力转移就业。加快以西宁、格尔木为中心的城镇化步伐，势必会进一步减轻生态脆弱区环境、人口的压力，促进经济发展与生态保护的和谐。需要国家在区域产业政策上分类指导，重点支持。

    三、生态补偿的方式及补偿资金来源

    设立固定的生态环境保护与建设的资金渠道，实现保护资金的规范化、社会化和市场化，依照使用者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则，从政府、市场和社会公益性捐助三个层面，通过财政转移支付、项目支持等，对在野生动植物保护和自然保护区建设等生态环境保护方面负有重要责任的地区给予合理的补偿。补偿的方式主要应有以下四个方面：

    （一）水源补偿：树立全流域意识，逐步形成河流中下游对上游源头的水源补偿机制，对加强流域保护、促进流域经济社会可持续发展和树立人们的节水意识必将产生积极深远的影响。一是由下游地区直接对上游地区提供环保技术和资金支持。二是上游地区对本地区的水资源享有部分使用权、经营权和收益权，并允许上游地区向中、下游地区对“水权”进行有偿转让。三是对长江、黄河流域所在各地区征收水资源使用补偿税（费），专项用于上游地区生态及水资源保护和扶持相关产业发展。四是对上游水库调水所造成的发电等直接经济损失予以相应补偿。

    （二）国家财政补偿：作为生态补偿的财政转移支付，可以将其视为对人们保护和建设生态环境公益劳动报酬的支付。目前来看，财政转移支付的力度仍显不够，结构也不是很合理。一是需要继续加大财政转移支付的力度。二是考虑通过调整现行财政转移支付的支出结构，增设与生态环境保护和建设有直接关联的专项。如结合新农村建设，对基本农田、农村能源、电网、小城镇建设、文教卫生等基础设施进行专项补助，设立支持后续产业发展的专项基金等。同时，应加快建立地方财政基本保障型体制。三是加大项目支持力度。项目支持是最直接的补偿方式。通过项目支持，在重要生态功能区进行保护和建设，必须统筹兼顾，既要考虑生态保护的因素，又必须与生态保护有关的方面，尤其是与牧民生产、生活紧密相关的方方面面相结合，才能取得实效。

    （三）征收生态环境补偿税费：目前，体现生态补偿的转移支付多为财政预算内资金，从现实情况看，继续在预算内安排大幅生态环境专项资金有较大困难，需要另辟资金来源渠道。可以考虑开征生态环境补偿税（费），增加新的税种；建立生态补偿专项基金等办法，以进一步加大生态补偿力度。如参照教育费附加征集办法，开征生态补偿费附加等。

    （四）发行生态环境保护与建设彩票：将政府调控与市场化运作相结合，发行生态环境保护与建设彩票，在更广泛的领域筹集生态保护与建设资金，使生态保护与建设成为全民参与的社会性事业。

    四、相关保障措施

    （一）研究建立生态补偿的长效机制

    1、出台、完善相关法律法规。为加快生态补偿机制的建立健全，需要尽快出台相关法律，完善配套法律法规，以使补偿在具体操作过程中有法可依，有规可循，加快机制的生成。

    2、加快建立相关制度，制定出台相关办法。以建立健全生态补偿机制为契机，加快研究建立绿色GDP制度，改变国民经济统计和计算方法，将生态资源遭破坏的部分打入国民经济成本，同时大力推行循环经济，减少废物，实现清洁生产。生态补偿机制的形成最重要的还是建立一种长期的资金保证机制，因此，需要制定出台便于操作和执行的如生态效益补偿基金实施办法、发行生态保护与建设彩票实施办法等。

    3、建立补偿标准体系。补偿标准体系是生态补偿机制的一个非常重要的部分，采用何种补偿方式、补偿规模多大、利税分配的基础，应尽快进行深入研究，建立一套相应的生态补偿标准体系，保证补偿过程的合理性。

    （二）建立和完善相关组织保障

    一是成立对生态保护与建设拥有充分协调和决策权利的生态保护与建设机构。二是在生态保护与建设工程实施过程中，国家应给予省及各级地方政府一定的自主权，结合实际对建设内容进行适当的调节，因地制宜地采取相关政策措施。

    （三）加强协调和监管体系建设

    生态补偿机制的形成，是不同地区、不同部门、不同利益群体利益分配的调整过程，涉及到很多部门和不同的利益群体的切身利益，因此，建立有效的政府协调和监督管理机制非常必要，有助于及时解决不同利益群体间可能产生的矛盾，有利于互惠互利和持续发展。

    （四）建立“异地开发生态补偿实验区”

    在建立健全生态补偿机制的过程中，要积极探索“造血型”生态补偿机制，不断使外部补偿转化为自我积累和自我发展的能力，以最大限度地解决经济发展潜能的激活和环境资源保护之间的矛盾，实现可持续发展。可根据生态环境资源的分布格局和生态环境功能分区，在环境容量资源比较丰富的地区建立“异地开发生态补偿实验区”。制定相应的政策法规和保障措施，允许保护区和生态脆弱区前去招商引资和异地发展，以发展所得的利税返回支持上述地区的生态环境保护和建设工作以及其他社会事业发展。