（2003年12月21日）
同志们：
为了更加清晰地、准确地描绘我省实现富民强省、全面建设小康社会目标的宏伟蓝图，省政府召开了这次全省“十一五”规划编制工作会议，研究部署我省“十一五”规划的编制和实施工作方案，这标志着全省的“十一五”规划编制工作已开始启动。朝阳同志就如何做好规划编制工作讲了很好的意见，我完全同意。从现在起，各地各级政府就要将研究和编制“十一五”规划，列人各自的议事日程，一项宏大的系统工程和具有重要意义的工作即将全面开展，我预祝取得显著的成效。下面，我讲几点意见。
一、充分认识“十一五”规划的重要性
党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，明确了本世纪头二十年我国经济建设和经济体制改革的主要任务。“十一五”时期，是全面建设小康社会承前启后的关键时期，“十一五”规划，是实现全面建设小康社会目标战略部署的第一个五年计划。编制并实施好这一规划，意义十分重大。
（一）正确认识新规划的性质和作用
过去的五十年，我国编制和实施国民经济和社会发展五年计划，这种基本框架的规划在不同的时期，对促进经济社会发展都发挥了重要作用。但是，由于各方面的体制还不完善，规划编制和实施中还存在许多亟待解决的问题。如：各级各类规划的功能定位、相互关系特别是与市场作用的界限模糊，规划的数量不少，但内容交叉重复、针对性不强，区域规划不到位，规划编制程序不够规范，衔接协调不力，规划期的确定比较机械，规划评估调整机制尚未形成等。这些问题，不仅有损规划的科学性、有效性，而且直接影响到经济社会的协调发展和可持续发展。
国务院已批准从“十一五”开始，将“五年计划”改为“五年规划”，我省也同样要改过来。规划是政府履行宏观调控、经济调节和公共服务职责的重要依据。在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性作用，生产者与消费者自主决策，政策调节而不是生产要素分配成为政府干预经济的最重要的手段，这些变化决定了新时期规划的性质特征是：
经济属性：规划的制定缘于国家利益、公共利益和长远利益的需要，追求最大的社会福利。政治属性：规划是国家的积极干预，是政府主导的行动纲领。社会属性：规划的制定与实施有赖于广泛的公众参与与民主决策，是一项社会事业。经济的、政治的和社会的三元属性，是“十一五”规划的功能和编制领域准确定位的前提和基础。
性质决定其作用。国民经济和社会发展规划经人民代表大会审议批准，是具有法律效力的发展规划，规划是政府定的，也是“管”政府的。政府要依法行政，也要依规划行事。编制和实施规划时实现我省战略目标，弥补市场失灵，有效配置公共资源，促进共司富裕等具有十分重要的意义和作用，按照党的十六届三中全会的精神，国务院及其有关部门从转变政府职能出发，已经从项目管理转向规划管理、从微观管理转向宏观管理。先有规划，后审项目，这一重要原则符合发展市场经济的方向，有利于完善宏观调控体系。政府通过规划编制过程的听取意见、协调、论证、发布等活动，可以让全社会了解政府行为的方向、要干预的领域，使市场主体的行为方向与政府的意图更好地一致起来。
我们要认真研究和正确认识新时期规划的性质和作用，在规划编制中分清政府调控与市场机制作用的界线。凡是市场已经发挥配置资源基础性作用的领域，要进一步放开放活，不要再通过编制实施规划去指导、预测甚至干预。编制规划的领域，应该集中于确需承担公共服务职责，以及弥补市场自发性、盲目性和滞后性的领域。希望大家在规划编制过程中进一步探索和研究。
（二）深化规划体制改革将进一步强化规划的功能
目前，国家有关部门正在研究投资体制改革方案。投资体制改革后，规划的地位和作用会更加突出。为了适应规划在国民经济和社会发展中的突出位置这一要求，必须继续深化规划体制改革，这也是“十一五”规划编制工作的一项重要任务。在规划理念上，要以人为本，促进全面、协调、可持续发展。在规划体系上，要探索形成功能清晰、衔接协调的规划体系，在继续搞好重要领域专项规划的同时，把编制和实施区域规划放到重要位置；要明确各级各类规划的地位和作用，防止交叉重叠，减少重复，提高效率；要明确各级。各类规划的审批主体和实施主体，提高规划的权威性，增强规划的可实施性和可操作性。在规划内容上，要增强规划的针对性，突出有限目标和重点任务；要从实际出发，科学务实地编制规划，力戒空话、套话，使规划真正发挥宏观调控和实效应用的作用。在编制程序上，要建立规范化的民主制度、衔接制度、论证制度、公布制度以及备案和评估制度。要花大力气做好规划编制的基础调查、信息搜集、课题研究、项目论证等前期工作，不要把精力放在找响亮口号、提过高目标上。要坚决纠正规划工作中作表面文章、搞形式主义错误做法。
（三）充分认识“十一五”规划对全面建设小康社会的重要战略意义
“十一五”规划以五年为规划期，同时展望到2020年，与十六提出的全面建设小康社会的奋斗目标相衔接。由于我国处于社主义初级阶段，我省由于受自然条件制约和地理位置的限制，仍还存在经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农牧民收人增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题。要逐步解决这些问题，就要全面贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，要进一步完善社会主义市场经济体制，要通过加强国民经济和社会发展“十一五”规划的研究和制定，提出发展的大战略、基本任务和产业政策，为制定财政政策和货币政策提供要依据，促进我省的国民经济和社会全面发展，实现经济增长与人口资源环境相协调。“十一五”规划是实现全面建设小康社会这一宏伟目标的关键性规划，既要考虑十五年的总体发展思路和重大战略布局，又要规划好五年的宏观调控目标和总体要求，要通过“十一五”规划，把全面建设小康社会的目标分阶段、具体化、衔接好，这对于全省各级政府及其负责编制“十一五”规划的同志们来说，任务十分艰巨又非常光荣，必须予以高度重视。要早准备、早安排、早研究，使编制和论证发布的“十一五”规划在提高宏观调控水平，为市场主体服务和创造良好发展环境，履行公共服务职能，组织和管理重大项目的实施，实现全面建设小康社会的目标等方面，真正发挥指导、规范、约束、依据的作用。
二、转变观念，明确指导原则
规划编制的理念不同，其实施的有效性就截然不同。我国现实经济社会生活及其经济体制已经发生了很大变化，规划编制的理念必须与时俱进。党的十六届三中全会提出必须树立新的发展观，这就是坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，我们在组织编制“十一五”规划的过程中，也要坚持新的发展观，使规划真正体现促进经济社会和人的全面发展这一根本目标。
坚持新的发展观，就必须按照“五个统筹”指导“十一五”规划的编制工作。
（一）统筹协调城乡发展
农业、农村、农民问题，是关系我国改革开放和现代化建设全局的根本性问题。改革开放以来，农业和农村的发展，为我国胜利实现现代化建设前两步战略目标做出了巨大贡献。但目前城乡二元化经济结构还没有根本改变。农业生产方式落后，农民收人水平低而且增长缓慢，特别是农村居民享有的公共服务与城市居民相比有明显落差。
统筹协调城乡发展，必须破除城乡分割的发展观，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上树立城乡统筹的思想。要改变就“三农”论“三农”的思维定式，把农业的发展放到整个国民经济的循环中，把农村的进步放到整个社会的进步中，把农民的增收放到国民收人的分配和再分配中统筹考虑。要消除城乡间生产要素难以有效流动的障碍，改善农村富余劳动力转移就业的环境，加决城镇化进程，引导农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移。要深化农村税费改革，切实减轻农民负担。要调整国民收入分配结沟和财政支出结构，健全农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系。国家新增教育、卫生、文化等公共事业支出主要用于农村，我省各级财政要增加对农业和农村的投入，逐步形成工业反哺农业、城市反哺农村的机制，逐步缩小城乡差距。
（二）统筹协调区域发展
“十五”以来，我省各地区、各部门贯彻落实党中央关于实施西部大开发战略、促进地区协调发展的重大决策，全省的经济社会发展步伐加快，为进一步加快发展创造了一定的基础和条件。但是我们发现，有的地区对缩小地区差距，缺乏长期作战的思想准备，急于求成。有的地区把缩小地区差距，完全等同于缩小国内生产总值的差距。有的不论地区、条件的差异，都要在本辖区实现翻两番，实现工业化，实现赶超。这些想法，有其积极的一面，但却是片面的；这些做法，强化了不合理的“行政区经济”，加剧了经济发展与水资源、土地资源短缺的矛盾，破坏了生态环境，助长了招商引资中的过度竞争，地区间产业趋同等问题。
统筹协调区域发展，就是要加强地区之间的协调与合作，破除行政封锁，促使“行政区经济”走向区域经济，实现区域经济的一体化，重塑社会主义市场经济体制下的地区经济关系。地区协调，就是人口分布、经济分布在各地区之间要适当，也就是人均国内生产总值和城乡居民收人的差距在地区间要逐步缩小，最终是要缩小人民生活水平和公共服务方面的差距。我们要清醒地认识到，缩小地区差距，是一个长期的战略性课题，不是一、二个五年规划或者几个五年规划就可以根本解决问题的。促进地区协调发展，要加强对区域发展的引导，打破行政区界限，从经济区出发，统筹规划城镇体系、生产力布局和基础设施。国家要在“十一五”期间及其以后，根据不同区域的发展条件，实行差别化的区域政策。我省的“十一五”规划，也要根据国家针对不同区域的政策，理清自己的发展思路，合理划定各类区域，优化整合区域内资源配置，优化用地结构，统筹城市布局、重大基础设施建设、国土和生态保护、人口流动方向与规模。
（三）统筹协调经济与社会的发展
统筹经济社会发展，就是在推动经济快速发展的同时，如何更好地保障人民的健康和安全，促进社会全面进步。经济发展是社会发展的前提和基础，但经济的发展不会自动带来社会的进步。改革开放以来，我省经济发展取得了令人瞩目的成就。但是经济快速增长的同时，经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题尚未得到有效解决。就业问题难度加大，收入差距有所扩大，社会保障和其他社会援助体系覆盖面小、保障水平比较低，义务教育、公共卫生等公共服务相对滞后。这些问题，如果不能很好地解决，不仅会影响社会的稳定，也会动摇经济发展的根基。
统筹协调经济与社会的发展，必须坚持经济发展与社会发展“两手抓、两手都要硬”。要树立正确的发展观，坚持立党为公、执政为民，人民的利益高于一切。要全面履行政府职能，在履行好经济调节和市场监管职能的同时，要更加重视发挥好社会管理和公共服务的职能。促进发展的政策，要更多地把增加居民收入、扩大家就业、解决与人民群众切身利益密切相关的问题放到重要位置。结构调整政策，不仅要促进产业结构和产品结构的调整顿秩序，而且要促进就业结构的调整。收入分配政策，不仅要有利于促进经济的快速增长，而且要使广大人民群众能够分享经济快速增长的成果。要加快社会管理体制的改革，进一步深化教育、卫生、文化等公共事业的改革。
（四）统筹人与自然和谐发展
促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，是全面建设小康社会的重要任务，也是事关中华民族生存与发展的重大战略性课题。“九五”计划提出了可持续发展战略，“十五”以来，进一步加大了对生态环境建设和资源保护的力度。我省生态脆弱，随着经济的快速增长和人口的增加，能源、水资源、土地资源、矿产资源相对不足的矛盾将会暴露出来并逐渐尖锐，同样也存在生态破坏和环境污染问题。日益突出的资源问题、生态环境问题，已成为影响当前经济增长，危及长期发展后劲的重要因素。
统筹协调人与自然的和谐发展，要树立人与环境和谐的新发展观。我们要抓住战略机遇期，加快发展，但决不能以破坏资源、牺牲生态环境为代价，决不能以牺牲子孙后代的生活条件为代价，要充分考虑资源和环境的承载能力。以人为本，不仅要满足当代人的需求，也要考虑后代人的发展需要。经济建设活动，不仅要尊重经济规律，更要尊重自然规律。因此，编制和实施规划，必须有前瞻性、全局性的战略思维。不仅要考虑五年、十年，也要考虑二十年。甚至五十年，正确处理人与自然的关系。
（五）统筹国内发展和对外开放
在编制“十一五”规划中，要注意改变以往重国内、轻国际，对国际国内两个市场缺乏统筹考虑的做法。在当今和以后，经济全球化趋势不断增强，我国加人世贸组织后全省的对外经济贸易活动必须符合世界贸易组织的规则，这就要求我们必须统筹考虑并充分利用好国际国内两个市场、两种资源。要深入研究国际上经济、技术发展趋势和规律，把国内经济与国际经济结合起来进行统筹考虑。要在继续推进对外开放的同时，坚持把扩大内需作为经济发展的基本立足点和长期战略方针，努力扩大消费需求，逐步提高消费在国内生产总值中的比重。要继续实施“走出去”战略，更多地利用国外资金、技术、矿产、市场等多种资源，进一步拓展我省经济发展的空间。
三、加强领导，做深做实
制定一个好的规划并付诸于实施，这是我省能否抓住国家继续实施西部大开发战略和实行区域政策这一重要战略机遇的关键。一个好的规划，必须经过前期研究、广泛征求意见、科学论证等环节，才能真正成为各级政府制定政策、履行职能提供服务的依据，因此，我们要高度重视，加强领导，认真做好“十一五”规划编制工作。
（一）要有长期作战的思想准备
今后，国家将通过研究和制定规划、政策指导等手段来加强对区域发展的协调和指导，而且各级各类规划的种类较多，这些规划从前期研究开始，一直到论证发布后对实施过程进行评估，对评估中发现的问题还要进行调整修订，这一规范化的工作程序，是中央改善宏观调控，转变政府经济管理职能的重要举措。我们要适应这种新变化，把研究、制定、实施和评估调整发展规划作为一项长期的工作，纳人到各级政府宏观调控工作职能中，纳人到重要的工作日程中，常抓不懈，抓紧抓好。
（二）建立健全工作机构
研究编制“十一五”规划必须有一个理清发展思路、科学民主决策、衔接协调的工作过程，涉及到经济的、社会的各个领域，时间跨度大、工作质量高，需要加强领导，精心组织，才能保证工作的顺利开展。省政府已成立了全省“十一五”规划编制工作领导小组，设立了发展规划办公室，组建了规划编制工作班子，各州、地、市也要根据工作需要和本地的实际情况，成立编制“十一五”规划工作机构，抽调精兵强将，充实规划队伍，及早开展工作。要通过培训和工作交流，提高规划工作者的专业素养和理论水平，确保规划编制工作少走弯路，顺利进行。要根据各自的工作任务，安排必要工作经费。
（三）加强协调与衔接
衔接协调是形成功能清晰、相互配合、可操作性强的规划的关键。如果各级各类规划各自为政、互不衔接，甚至相互矛盾和冲突，不仅不会起到应有的作用，反而使市场经济主体不知所措，甚至会对经济社会发展起阻碍和破坏作用，就会出现实施不力、重复建设、浪费资源等问题。要吸取以往由于衔接不够造成的规划有如“空中楼阁”、“纸上谈兵”之感的教训，明确一个十分重要的原则，即政府编制的各级各类规划都要与相关规划进行纵向和横向衔接，未经衔接的规划不得发布实施。各级政府要加强规划衔接的协调指导，各级发展计划主管部门具体负责规划的立项审查和衔接工作。对规划衔接中因各自意见不一致造成未达到预期效果的问题，可由省上成立的、相对独立的规划咨询委员会进行研究和论证，并将研究或论证意见报省政府裁决。
（四）加快法制化进程
规划工作是政府管理经济社会事务的重要手段，是政府行政工作的重要内容。按照依法治国、依法行政的要求，规划工作应该走向法制化。目前，国务院发展和改革委员会正在起草《规划编制条例》，并已列入国务院今年的立法计划。我省各地和省级有关部门要从法制化的社会、规范化的政府行为的高度，使“十一五”规划编制工作一开始就纳入法制化轨道，从前期研究、立项、起草、民主参与、衔接协调、论证、审批、发布，到实施过程中的评估与调整等环节，都要遵循法定的程序进行工作，确保“十一五”规划真正具有科学性、针对性和可操作性，成为各级政府履行宏观调控、经济调节、社会管理和公共服务职责的重要依据，成为约束社会公共行为的准则。
同志们，认真研究和编制好我省各级各类规划，对于我省逐步实现全面建设小康社会的目标，有着十分重要的现实意义和历史意义。我们要不负众望，努力工作，勇于探索，认真负责，讲究实效，为“十一五”规划的实施、向全面建设小康社会迈进起好头、打好基础做出应有的贡献。
来源:《2004年青海省国民经济和社会发展报告》
