青海省发展计划委员会主任罗朝阳
（2003年12月21日）
同志们：
党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，明确了本世纪头二十年我国经济建设和经济体制改革的主要任务。刚结束不久的十六届三中全会通过的忡共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，是全党、全国进一步深化经济体制改革，促进经济和社会全面发展的纲领性文件，《决定》明确提出完善社会主义市场经济体制的目标、任务、指导思想和原则，对于我省加快建立完善的社会主义市场经济体制的步伐，完善宏观调控体系，促进区域经济和社会协调、全面发展，具有十分重大的意义。
今天召开全省“十一五”规划编制工作会议，主要任务就是贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，贯彻全国“十一五”规划编制工作电视电话会议精神，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，按照党中央提出的加强国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定，促进国民经济和社会全展，实现经济增长与人口资源环境相协调的方针，研究部署我省“十一五”规划编制工作。下面，我讲几点意见。
一、明确编制工作的指导思想和总体要求
做好“十一五”规划编制工作，要以邓小平理论和“三个表”重要思想为指导，全面贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，抓住我国经济社会发展的重要战略机遇期，迎接挑战加快发展；要紧紧围绕全面建设小康社会的宏伟目标，围绕“消除贫困、富民强省和深化改革、创新机制”这两大历史任务坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，促进经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实；要按照立党为公、执政为民的要求，把最广大人民的根本利益作为规划编制工作的出发点和落脚点。
做好“十一五”规划编制工作，要贯彻“五个统筹”、做到“五个坚持”，即要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然的和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；要坚持社会主义市场经济的改革方向，注重制度建设和体制创新；坚持尊重群众的首创精神，充分发挥中央和地方两个积极性；坚持正确处理改革发展稳定的关系，有重点、有步骤地推进改革；坚持统筹兼顾，协调做好改革进程中的各种利益关系；坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人为全面发展，进一步提高人民的物质文化生活水平和健康水平。保持经济社会的持续、快速、协调、健康发展，保持人民群众的生活水平不断改善和提高，保持全省各族人民团结、和谐、协调、向上的政治局面和社会的稳定。
编制“十一五”规划，是一项时间跨度大、工作要求高，责任重大的系统工程，要按照发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措的总体要求，认真把握主要工作环节，同时，要注重以下几个方面的工作：
（一）加强研究，理清发展思路
全面深入分析国内外、省内外及所处的环境，准确把握所处发展阶段和前进方向，深入研究重大问题，理清发展思路，思路清楚了，规划才能水到渠成，这是规划工作的一条成功经验，要继续坚持。要加强对全局性、战略性重大问题的前瞻研究，着眼于大思路、大项目、大政策、大发展，对“十一五”乃至今后15年期间的主要战略布局在时间和空间上进行前瞻性部署和展望。要围绕全面建设小康社会的目标，深人研究重点问题和难点问题。要按照以人为本的发展观，深入研究协调发展问题和可持续发展问题。要适应经济全球化的趋势，以开放的视野审视发展中的问题，要树立世界眼光和战略思维，要立足青海、跳出青海。放眼世界看青海，把国内、省内经济与国际经济结合起来进行研究。要抓主要矛盾，抓突出问题，深入调查研究本地区、本行业长远发展的关键问题。还要充分利用已有的研究成果。要采取规划单位自己研究、直接委托有关单位或著名专家研究、面向社会公开招标研究等方式。初步考虑，我们准备开展环境分析、总量平衡、结构调整、区域经济、科技教育、改革开放、社会发展。人民生活、可持续发展等方面29个研究课题。主要有：如何确定结构调整的方向和重点目标；如何解决人与自然和谐发展问题；青海产业政策的选择；如何扩大就业，缓解就业问题；如何促进农牧民增收，解决“三农”问题；如何扩大消费需求及政策研究；如何发展高新技术产业；如何走新型工业化道路；如何统筹城乡经济社会发展和一体化问题；区域经济如何发展；生态脆弱地区经济社会发展的问题，重大建设项目的布局；如何进一步加大西部开发实施的力度等。对这些研究课题，我们将选择几项重点课题通过新闻媒体公开在全国范围内招标，以提高社会参与度和前期研究的水平。各地区、各部门也要尽快启动“十一五”规划编制的前期工作。要结合本地区、本行业的实际确定重点研究内容及课题，抓紧组织研究，为尽早形成规划框架做准备。省计委将在明年6月份召开“十一五”规划基本思路座谈会，听取各地区、各部门对发展思路的建议。
（二）发扬民主，提高社会参与度
在社会主义市场经济条件下，规划既要体现国家利益，也要反映公众利益；编制规划不仅是政府行为，也是社会行为；规划目标的实现，主要靠市场，靠引导企业、消费者的生产和消费行为。编制规划的过程是协调各市场主体利益、统一认识的过程，只有让社会各界参与规划、认知规划，才能使规划目标变成社会各界的自觉行动。
各级各类规划都要提高规划编制过程的透明度，提高社会参与度。只要不是涉及国家重要机密的规划，所有规划都应向社会公布，对此，应形成规范的制度。要妥善处理保密与提高透明度的关系，为社会公众参与规划编制开辟畅通的渠道，广泛听取各方面意见，特别要注意吸收不同观点和意见。在规划草案初步形成后，要通过媒体公开征询社会公众意见。涉及人民群众切身利益的规划，要采取社会公示或听证会形式，直接听取群众的意见。对专业性、技术性比较强的专项规划，要广泛听取专家、学者、工程技术人员及社会公众的意见。省上要组建规划咨询委员会，扩大专家队伍，进一步健全规划咨询制度，完善咨询方式，形成规范化的规划决策咨询机制。规划一经审查批准，就应对外公布和广泛宣传，这既是市场经济条件下对规划工作的新要求，也是扩大规划编制和实施中的民主参与的必要途径。
（三）突出重点，提高针对性
突出重点，是历次五年规划编制中都要强调，但又都很难处理的问题。“十一五”时期，面临的任务十分艰巨，许多突出问题亟待解决。各地区、各部门都会认为自己是最重要的，都会强调自己的重要性。怎样才能在有限的规划期利用有限的政策资源真正办成几件大事，这就要求我们必须处理好统筹兼顾与突出重点的关系。有重点，才能集中力量办大事；有重点，才能有针对性；有重点，才能不产生雷同和交叉重叠的问题。
各级各类规划，都要坚决克服过去那种面面俱到、针对性不强，什么都点到，每句话都正确，但都难以解决问题的弊病。在加强前期调查研究和论证的基础上，要按照突出重点、有所为。有所不为的方针，按照一定要认准目标、突出重点，抓住机遇，抓住项目的原则，找出本地区、本行业和领域中发展的重中之重，突出重点任务、重点领域、重点区域、重大工程，还规划本来面目，使规划真正能解决一些实际问题，真正为政府履行职责提供依据。
（四）强化深度，增强可操作性
政府组织实施的规划，作为政府对人民的承诺，不能停留在难以考核评估的空洞口号上。规划必须有可检查和能评估的内容，有必要的指标和一些重大的工程项目。过去的一些规划由于功能定位不清，存在着目标高、口号响，战略多的问题。许多空洞乏味、似是而非、难以计量甚至不很科学的“说法”成为规划 的“亮点”。作为规划专有的内容越来越抽象。这样的规划，必然难以实施、不可评估，也必然成为“墙上挂挂”规划。这种局面必须改变，我省在“十五”计划中提出的青藏铁路格一拉段。“引大济湟”北干渠工程、湟中盘道水库、西—兰高速公路。西—湟一级公路等一批重点工程的实施，对增强我省经济发展的后劲具有重大意义。在编制“十一五”规划中，我们要紧紧抓住中央政府继续实施西部大开发的历史机遇，继续研究提出一批关系重大、意义深远、带动作用强、政府组织实施的重点工程。各地区、各部门要增加重点工程前期工作经费，加强对重点工程的论证筛选工作，使一批重点工程列入规划中并切实可行，增强规划的可操作性。规划要有一些预期性、导向性的指标。计划经济时期大量罗列产品产量指标的做法已经得到改变，但市场经济条件下的规划，并不是不加区别地一味减少指标。我们要对规划指标进行分类，就其性质进行分析，分清哪些指标应该列，哪些指标不该列。指标的设置要符合市场经济的原则，符合规划本身的功能定位。减少那些作为市场主体行为结果的指标，列出需要政府负责组织管理、承担责任的领域中的一些指标。
在“十一五”规划中，要按照全面建设小康社会的要求，深入研究与提高人民生活和促进社会全面进步密切相关的指标。要按照新发展观的要求，研究提出引导各方面树立正确发展观的指标，促进协调发展和可持续发展的指标。根据规划的性质和作用，既要研究提出预期性、导向性的指标，也要研究提出一些有约束力、能检查可评估的指标。
二、“十一五”规划编制工作的主要任务
我省的“十一五”规划实行三级三类规划体系。按行政层级，包括省级规划、州（地、市）级规划、县级规划；按对象和功能，包括国民经济和社会发展总体规划、专项规划和区域规划。
（一）强化总体规划的功能
总体规划，也就是国民经济和社会发展规划纲要，全省及州（地、市）级国民经济和社会发展规划纲要，规划期为五年，展望到2020年。县级规划可根据需要进行编制。
总体规划包括的内容有：发展战略和发展目标；经济结构调整的布局、任务和重大工程、”区域结构调整的方向、原则和重点；改善基础设施、资源环境和公共服务的任务；规划实施的保障措施；其他需纳入规划的事项。总体规划是以行政区域的国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体性、纲领性的规划，在各类规划中处于“龙头”地位，是编制专项规划、区域规划，以及制定各项经济政策和年度计划的依据。总体规划具有综合协调运用各种经济的、行政的、法律的手段促进宏观调控目标实现的功能，是进行宏观管理的主要依据和行动纲领。为了强化行动纲领的功能，要进一步创新规划内容。
一是要加强战略性、宏观性和政策性。要抓住关系国民经济和社会发展全局的重大战略问题，突出战略方针、战略任务、战略布局、战略措施和重大政策，不宜搞过多过细的量化指标。
二是要改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况。减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实公共服务、生态环境、资源保护、优化发展环境等政府履行公共职责的内容，充实促进人民生活质量提高和人的全面发展方面的内容。
三是要强化空间指导与约束功能。要将空间结构均衡与空间开发协调纳人规划视野，根据不同区域的发展条件，明确各类区域的主体功能和发展原则，为区域规划的编制和区域政策的制定提供依据。
四是要突出和充实制度创新的内容。总体规划不应再过多地具体描述竞争性产业的发展方向、产品产量、具体项目，也不应把对特定产业的扶持作为规划的主要内容。要尽可能阐明政府如何通过完善体制、健全法制、制定政策、维护市场秩序等，为市场主体创造良好的宏观环境、体制环境、政策环境和市场环境。
（二）做实专项规划
专项规划是以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化，是指导该领域发展，并决定该领域重大工程和安排政府投资的依据。
按照党的十六届三中全会通过的《决定》精神，政府为了进一步完善宏观调控体系，将通过加强对规划的研究和制定，协调和指导国民经济和社会的全面发展。根据这一方针，政府决策建设项目的一个重要原则是，能编制规划的领域，要先有规划，后审项目。政府对特定领域或行业的发展进行调控是宏观管理的需要，通过规划编制过程的前期研究、民主参与、协调衔接、论证发布等环节，让社会了解政府的意图和发展事业的方向、干预的领域，使市场主体的行为方向与政府的意图更好地一致起来。要改变专项规划领域过宽、重点不突出、操作性和针对性不强的状况，使专项规划达到可以作为项目审批或安排投资依据的深度。今后要大量减少单个项目的审批，把更多的精力放在规划的研究编制、衔接审查以及实施过程的监督评估上。编制好专项规划，要注重以下三个方面的工作。
一是要界定规划领域。在市场经济条件下，政府编制规划的领域要限定和明确，不能什么领域都编制规划，政府编制专项规划的领域，主要是政府履行公共职责，以及需要政府扶持、调控和引导的领域。如：水利、能源、交通、城镇等基础设施建设，土地、水、盐湖、高原生物、旅游等重要资源开发和保护，生态建设和环境保护，科技、教育、文化、卫生、就业和社会保障、防灾减灾和应急系统等公共事业，以及战略性产业和一些涉及国民经济重大布局的产业等。
二是要增强针对性和操作性。专项规划必须符合总体规划确定的发展方向和原则，深化和落实总体规划的战略、目标和任务。规划内容要集中于规划对象本身，领域不宜过宽，要强化深度，资金配置要明确，操作性要强。发展目标要尽可能量化，任务要明确；重点要突出，布局要合理，保障措施要可行。
三是要合理确定规划期。要改变所有专项规划都要五年编制一次的惯例，根据规划对象的特点和任务科学确定规划期。如，科技、教育、能源、交通、水资源、生态建设，环境保护、城镇化等专项规划，可以规划或展望到2020年，到编制下一个五年规划时再滚动修订。有些技术进步较快、市场需求变动较大的产业，规划期可以短一些，如三年或四年。对省上需要编制的专规划，我们正在研究，初步考虑，需要编制《青海省特色农畜产品基地建设及农业产业化发展规划》、《青海省水利发展与水安全规划》、《青海省能源发展与能源安全规划》、《青海省教育发规划》、《青海省生态建设与环境保护规划》、《青海省重要工资源开发利用规划》等18个专项规划。省有关部门要按照本部约职能，抓紧研究和尽快启动编制工作。各州、地、市也要根需要编制部分领域的专项规划，要突出本地特点，要分析论证制的必要性。
（三）把区域规划放在突出重要的位置
区域规划是规划体系中一个亟待加强的薄弱环节。区域调控是宏观调控的重要内容，区域规划是区域调控的重要依据。促进地区协调发展，必须强化区域规划，这是“十一五”规划工作的一个新任务。
区域规划是以跨行政区的经济区为对象编制的规划，是省级总体规划在特定经济区的细化和落实。区域规划是战略性、空间性和有约束力的规划，不是纯粹的指导性和预测性规划。区域规划的作用是划定主要功能区的“红线”，是把经济中心、城镇体系、产业聚集区、基础设施以及限制开发地区等落实到具体的地域空间，是编制州（地、市）、县规划、城市规划和其他规划的重要依据。编制区域规划，要着眼于打破地区行政分割，发挥各自优势，统筹重大基础设施、生产力布局和生态环境建设，提高区域的整体竞争力。
根据我省生产力总体布局的要求，“十一五”期间我省准备组织编制《青海三江源生态环境保护区规划》、《青海省柴达木经济区发展规划》、《西宁经济区发展规划》、《环青海湖地区旅游业、畜牧业、生态建设规划》。
（四）改革州（地、市）、县级规划
州（地、市）级及县级规划应该成为最贴近人民、有约束力、可操作的规划。由于州（地、市）县的辖区较小，资源环境差异不大，调控手段有限，因此，州（地、市）县规划没有必要搞成一个庞大的规划体系。
州（地、市）县规划要更多地阐述与本地居民生活密切相关的内容，成为为人民群众办实事的规划。有条件的地区和县，可以把辖区内的国民经济、城镇体系、基础设施。土地利用、生态环境、公共服务等内容融为一体，编制一个规划。国家发展改革委目前正在搞试点，对州（地、市）县规划进行体制改革，省计委将及时交流和通报试点的先导和示范经验，以指导和启发全省各州、地、市及县的规划编制工作。
三、规范工作程序，确保工作质量
依法行政、完善重大决策的规则和程序，是党的十六大提出的重要任务，是政府运行机制创新和管理方式创新的重要内容。编制规划是政府行政工作的重要组成部分，必须依法进行。要改变以往按惯例编制规划的做法，避免规划编制和编制过程的随意性。这是确保规划的科学性，增强针对性和可操作性的内在要求。
为规范规划编制行为，保障规划的科学性，健全与社会主义市场经济体制相适应的规划体制，国家发展改革委正在研究制定《规划编制条例》，已列入国务院立法计划。我省对“十一五”规划编制程序也有一个基本的意见，已报省委、省政府审批。“十一五”规划的编制工作必须按《条例》行事，各地区、各部门在审批规划时，不仅要审查规划的内容，还应该审查规划编制的程序。
（一）前期研究是规划的基础工作
前期研究是编制规划的基础。规划编制前期工作，一是研究国民经济和社会发展面临的重大问题，二是分析预测宏观调控目标和主要领域的发展目标并测算相关指标，三是分析论证需要政府组织实施的重大工程。最后的成果是提出“十一五”期间国民经济和社会发展的基本思路，形成规划纲要框架。因此，前期研究的基础是否扎实，直接影响到规划纲要框架的形成，影响到规划的科学性、有效性和权威性。
“十一五”期间的任务重大而艰巨。各地区、各部门更应该重视研究和论证工作。比如，到2010年要实现GDP比2000年翻一番的目标，靠什么来带动，是靠外需，还是靠内需，要靠内需是靠投资还是靠消费，要靠消费，就要在解决就业、“三农”等问题上有突破。应当如何突破，途径是什么，需要进行哪些方面的体制变革和机制创新，需要政府干什么，各级地方政府于什么等等。只有把这类重大问题分析透、研究透，思路就清楚了，规划框架也就形成了。各地区、各部门要按照研究我省经济社会发展中的重大问题与重点专项规划相结合的原则，拟定研究专题，尽早开展工作，扎扎实实地打好基础。
（二）规划的立项审定与起草
编制规划必须履行立项程序。经过前期研究和论证，拟将哪些领域纳入到规划当中，搞哪些重点工程，发展思路是什么等等，都应该通过立项审定来确认。总体规划由同级人民政府提出，由同级发展计划部门负责编制。区域规划和专项规划由规划编制单位提出，报同级发展计划部门立项。立项报告要说明立项审定的必要性、目的、组织形式、进度安排等内容。规划立项审定后，规划编制单位还需将编制工作方案报同级发展计划部门确认。
规划起草要划清规划的基本内容。要根据总体规划、专项规划、区域规划的功能和作用，明确各自主要内容，从而使各级各类规划能够思路清晰、内容充实、相互衔接、形成合力。要注重针对性强，突出有效的可操作性。
（三）重视规划衔接工作
将规划衔接工作列入法定程序，是保障规划科学性、有效性的关键环节。做好规划、政策以及制度建设之间的衔接协调，是提高政府决策水平、管理水平的需要，也是形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的内在要求。
为了保证规划相互协调、形成合力，各级各类规划之间必须进行衔接，未经衔接的规划不得报请批准和公布实施。规划衔接要遵循下级规划服从上级规划，专项规划、区域规划服从总体规划的原则。要加强与国家部委、周边省份的汇报和衔接工作。总体规划的衔接，省级总体规划由省计委负责与相邻省区规划进行衔接，并报国家发改委由其负责与国家规划进行衔接。州（地。市）规划亦按上述原则进行纵横向衔接。专项规划的衔接，专项规划由同级发展计划主管部门会同相关部门与总体规划进行衔接，并由规划编制主管部门负责与上一级专项规划进行衔接。区域规划的衔接，规划编制单位应当将区域规划草案送同级人民政府有关部门征询意见，并与总体规划和相关专项规划进行衔接。
（四）规划的论证、批准和公布
对规划进行论证是法定程序，对其的必要性、可行性、主要任务和目标、实施方案、主要保障措施等的论证，是提高规划的科学性、民主性和权威性的有效途径。通过对规划的论证，并进行相应的调整和修订，使规划更加完善和科学合理，为审议批准规划提供完备的依据。
各级总体规划的论证由同级发展计划主管部门负责组织，各级专项规划的论证由规划编制主管部门负责组织，省级区域规划由省计委负责组织。
规划审批是对规划编制工作把关审定的最后一环，要明确审批主体和相应责任，规范审批程序，以保障政府规划的科学性和权威性。总体规划草案经同级人民政府审查后，报请同级人民代表大会审议批准，由同级人民政府行政首长签署命令公布。区域规划由上一级发展计划部门审核批准。专项规划由同级发展计划部门审核批准并公布。
四、工作进度安排
按照国家发展改革委作出的国家规划编制工作安排意见，根据规划编制程序要求，省计委对省级“十一五”规划的编制工作进程大体安排如下。
第一阶段为前期研究阶段，自 2003年11月至2004年6月。主要任务是，组织开展重大问题研究，对前期研究课题进行听议全面完成前期研究课题。同时，组织开展专项规划和区域规划编制。主要活动有两项：一是在2003年12月，召开全省“十一五”规划编制工作会议；举办“十一五”规划编制工作培训班，全面部署我省“十一五”规划编制工作；二是在2004年5—6月举行“十一五”规划前期研究课题听议会，对研究课题进行全面评议。
第二阶段为基本思路形成阶段，从2004年7月到2004年底。主要任务是，理清发展思路，提出发展的主题、主线和需要解决的重大问题，完成“十一五”规划基本思路，上报省政府。初步安排在2004年7—8月间，举行4—6次专题研讨会；当年底，省政府听取“十一五”规划基本思路汇报并审议。
第三阶段为规划纲要框架形成阶段，从2005年1月一“十一五”规划建议形成前。主要任务是，收集整理资料，进行规划编制的调查研究工作，起草“十一五”规划纲要基本框架，起草专项规划和区域规划。这一阶段，重点听取社会各界意见，搞好规划衔接和论证。主要开展四项工作，一是在2005年4月，组织省内外调研；二是在2005年5月，省政府专题研究“十一五”重大问题，听议专项规划；三是在2005年6、8月，组织规划衔接和论证，计划在北京召开一至二次高规格的论证会；四是在2005年9一10月，赴北京汇报并衔接我省“十一五”规划。
第四阶段为规划纲要形成和审议阶段，从2005年。十一五规划建议形成后—2006年1月。主要任务是，在省政府领导下，起草“十一五”规划纲要草案，经省委和省政府审定后，提交省人民代表大会审议。主要活动有：一是在2005年10月，省政府主要领导主持召开各方面的征求意见会，听取对“十一五”规划的章见；二是在2005年11月，省政府常务会审议“十一五”规划纲要；三是在2005年12月，省委审议“十一五”规划纲要；四是在2006年1月报省人大审议批准；五是在2006年l—4月发布并在媒体宣传。
同志们，编制好“十一五”规划并付诸于实施，事关我省能否顺利实现全面建设小康社会阶段性目标，任务艰巨，责任重大，我们要在省委、省政府的正确领导下，把发展作为党执政兴国的第一要务，加强领导，狠抓落实，健全机构，落实经费，精心组织，确保规划编制工作顺利进行，为实现党的十六大提出的宏伟目标打下坚实的基础。
来源:《2004年青海省国民经济和社会发展报告》
