（一）贫困地区现状
青海省地处青藏高原东部，由于受历史、地理、社会、经济等诸多因素的制约，目前仍是一个贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的省份。1993年国务院核定的贫困县有14个，加上省定贫困乡38个，贫困总人口 119.5万人，占贫困地区农牧民人口的69.7％，占全省农牧民人口的37％。 14个国定贫困县中，有7个县贫困人口占全县农牧民人口的36％以上，其中杂多县、囊谦县、达日县分别达到54.5％、47.6％、40.74％。贫困人口集中分布在少数民族地区。14个国定贫困县中4个是民族自治县，8个是民族自治州所属县，其余2县中有6个是民族乡；38个省定贫困乡中，12个是民族乡，14个是自治州、县所属乡。贫困人口中少数民族所占比重高达63.34％。由此可见，青海省的贫困问题在很大程度上是少数民族的贫困问题。从地域上看，贫困人口集中分布在生产条件和生存环境极差的东部干旱山区和青南高寒牧区，呈现出“大分散、小集中”的态势。东部干旱山区十年九旱，经常发生冰雹、霜冻灾害。青南牧区海拔多在4000米以上，气候寒冷，风雪灾害频繁。再加上基础设施薄弱，文化教育落后，产业结构单一，群众生活非常困难，脱贫的难度很大。
到1999年底，全省仍有85.08万农村牧区贫困人口没有基本解决温饱，其中：14个国定贫困县和38个省定贫困乡尚有41.47万贫困人口，非贫困县、乡中还有43.61万人口处于绝对贫困状态。这些贫困人口，生产生活条件差，贫困程度深，是扶贫攻坚最难啃的硬骨头。由于生产生活条件没有根本改变，已经解决温饱的贫困人口生活仍很不稳定，一遇自然灾害，很容易重新返贫。
从青海省贫困地区的特征看，造成长期贫困的原因是多方面的，既有共性，又有特殊性。一是自然环境严酷，影响农牧业生产的发展；二是生产力水平低，经济发展缓慢：三是生态环境恶化，水土流失加剧；四是经济结构单一，群众收入来源不多；五是社会发育程度低，人口整体素质低；六是地处偏远，基础设施建设滞后。
（二）扶贫开发工作的回顾
为落实党中央、国务院提出的《国家八七扶贫攻坚计划》，青海省委、省政府始终把扶贫开发工作摆在农村牧区工作的突出位置来抓，采取有力措施，加大扶贫开发工作力度，积极组织实施《青海省七年扶贫攻坚计划》，加快贫困地区经济和社会发展，稳定解决温饱，不断提高农牧民群众的生活水平，经过多年的努力，我省扶贫开发工作取得了较大成绩。
1、贫困人口减少，贫困面大幅度下降。1994年至1999年，全省解决了国定贫困县和省定贫困乡78.03万贫困人口的温饱问题。我省尚未解决温饱的贫困人口由1993年底的119.5万人减少到1999年的41．47万人，农村贫困发生率从38．37％下降到11.06％。国定贫困县、省定贫困乡农牧民人均纯收入从1993年的427元提高到1999年的1078.09元，比1993年增长1.5倍。大通、平安、湟源、同仁、班玛、玉树6个国定贫困县和7个省定贫困乡基本解决了温饱问题。
2、重点实施扶贫“三大工程”，努力改善贫困地区生产条件。为了加快扶贫攻坚的步伐，省委、省政府根据我省青南牧区灾害频繁，畜牧业徘徊不前，东部干旱山区十年九早，粮食产量极不稳定，个别地区生存条件极差的实际，提出实施扶贫“三大工程”。一是青南牧区温饱工程，该项目以“四配套”建设为中心，加快牧区草场基本建设，1994年至1999年，在青南地区安排防灾基地建设户2.5万户，建围栏草场684万亩．牲畜棚圈143万平方米，人工种草17.5万亩。安排项目总投资4亿元。二是东部干旱山区综合治理工程。该项目以坡改梯、雨水集流工程为龙头，实行山、水、农、田、路综合治理。1994年至1999年完成坡改梯85万亩，使东部14个县基本实现梯田化；营造水土保持林120万亩，完成雨水集流工程规模达3.82万户，兴建水窑5.4万眼。三是异地扶贫开发工程。主要将东部干旱山区生存条件极差、缺乏就地解决温饱途径的贫困人口安置到柴达木盆地，开发绿洲农业，实现异地脱贫。该项目开发土地面积32.16万亩，总投资7.238亿人民币。本项目已经过反复的科学论证，具备了建设的条件。
3、认真实施以工代赈工程，加快基础设施建设。以工代赈作为国家一项行之有效的重大扶贫措施，充分体现了党中央、国务院对贫困地区人民群众的深切关怀。通过以工代赈工程的实施，我省解决了相当一部分群众吃水难、行路难、吃不饱饭的问题，使贫困地区生产、生活条件有了明显改善，为贫困地区脱贫致富奠定了基础。1994年至1999年，国家累计投入以工代赈资金10.4亿元，其中水利建设25458万元，交通30726万元；畜牧22218万元，林业2469万元，农村通讯1164万元，人畜饮水30726万元，异地扶贫开发2030万元，“5717”工程5600万元。累计扩大灌溉面积13.9万亩，改善灌溉面积25.7万亩。新建和改建等级公路1995公里，等外公路1136公里。采取打井提水、管道引水等形式修建人畜饮水工程，共解决了69.6万人、331万头（只）牲畜的饮水问题。
4、管好用好各类扶贫资金，加大扶贫贷款到户力度。1994年至1999年，国家累计对我省投入各类扶贫开发资金27.1亿元，其中，以工代赈10.4亿元，扶贫贷款13.09亿元，财政扶贫资金1.56亿元，支发资金2.02亿元、为了管好用好各类扶贫资金，使有限资金发挥较好的效益，切实起到“扶真贫、真扶贫”的同的，我省严格管理各类扶贫资金。按照省委、省政府要求采取统一规划，统一安排，分部门管理的办法，集中投入扶贫开发工程、针对过去扶贫贷款投放过分集中，“扶富不扶贫”的问题，加大了扶贫信贷资金到户的力度。1996年至1999年，全省直接扶持到户的扶贫贷款达5.92亿元，占扶贫信贷资金总额的46％，受益的贫困农牧户达23．52万户，占贫困户总数的63％。
5、积极实施《国家贫困地区义务教育工程》。1995至1998年，国家给青海省安排《国家贫困地区义务教育工程》专项资金2802万元，加上地方筹集配合资金301万元，总投资3103万元。在14个国定贫困县建72所学校，建设总规模为635个教学班，在校人数28932人。1997年青海省实施了青南地区基础教育和职业教育项目，总投资2810万元。该工程的实施促进了我省贫困地区教育事业的发展，提高了贫困人口素质。
6、农村产业结构调整有了新的进展。贫困地区根据当地资源优势和市场需求，积极调整农村产业结构，大力发展多种经营和乡镇企业及个体私营经济，因地制宜发展种植业、畜牧业、商贸流通服务业和有组织的劳务输出、建设了一批商品基地和集中产区，如在东部干旱山区建立了油菜、脱毒马铃薯商品生产基地。同时该地区农户利用庭院和饲料优势，坚持农牧结合，发展养猪、养羊、养牛业。青南牧区发展了具有高原传统优势的牦牛、藏羊以及畜产品生产。
7、加强对口帮扶和定点帮扶工作。根据党中央、国务院的决定和辽青两省协商，辽宁省10个市和3个大中型企业帮扶我省14个国定贫困县。先后派出3个考察和帮扶工作组162人（次），来我省14个贫困县访问农牧户，掌握实情，通过捐献物资、培训人才、落实帮扶资金、研究帮扶对策等各种形式帮贫解困，效果十分明显。截止1999年底，辽宁省援助的各类款物达8372万元，培训各类专业人才300名。这些对加快我省贫困地区经济发展和社会进步，早日脱贫致富发挥了积极作用。
积极开展机关定点扶贫工作。全省各级党政机关层层落实了帮扶责任制，抽调机关干部到贫困县、贫困乡、贫困村开展帮扶工作。省、州（地、市）县704个机关和企事业单位2800多人，深入到基层定点帮扶，通过智力扶贫、科技扶贫、电力扶贫、水利扶贫、乡镇企业扶贫以及捐助物资等形式，帮助群众解决生产生活中的实际困难。
（三）取得的基本经验
在我省扶贫开发工作中，经过广大干部群众的积极实践，创造和积累了许多成功的经验。
1、加强领导是搞好扶贫开发工作的根本保证。各级党委和政府一直高度重视扶贫开发工作，把加快贫困地区经济社会发展，稳定解决温饱，不断提高农牧民的生活水平，作为主要奋斗目标，从政治和战略的高度来认识扶贫开发工作，全面部署实施了《青海省七年扶贫攻坚计划》。坚持把消除贫困摆在农村牧区工作的突出位置，纳入本地国民经济和社会发展的总体规划，千方百计筹措资金，努力增加扶贫投入，层层建立扶贫工作目标责任制，集中全力抓落实，保证了扶贫攻坚的顺利推进。
2、因地制宜找准脱贫致富的路子。打好扶贫攻坚战，首要问题在于找准路子。各级党委和政府坚持以邓小平理论为指导，解放思想，实事求是，从解决贫困人口温饱问题入手，提出和实施了一些适合我省贫困地区的扶贫措施。一是狠抓基础设施建设，集中全力实施扶贫“三大工程”。二是坚持农牧结合，发展牛羊贩运育肥。三是大力发展乡镇企业和个体私营经济。四是推广农牧业实用技术，改变传统的生产经营方式。五是坚持“多”字当头，大搞多种经营。六是开展劳务输出尽快提高群众收入。七是引导农牧民拓宽思路，开发当地优势资源。八是发展科技教育，努力提高农牧民素质。
3、坚持开发式扶贫是解决贫困问题的根本途径。坚持开发式扶贫的方针，充分调动贫困地区群众脱贫致富的积极性，通过自身努力摆脱贫困，是我省扶贫开发工作的一条根本经验。要从根本上改变贫困地区的落后面貌，必须开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，大力发展贫困地区的生产力。通过多种渠道和方式积极扶持贫困地区发展有特色的种养业和以农产品为原料的加工业，开发优势资源。大力扶持贫困地区发展二、三产业和乡镇企业，增加农牧民收入。对生存环境恶劣的群众异地脱贫。立足于稳定解决温饱。把扶贫开发与贫困地区农业和农村经济发展结合起来，与区域经济发展结合起来，与生态环境建设结合起来。
4、采取综合配套措施，促进贫困地区经济社会全面发展。我省贫困地区贫困的原因是多方面的，因此，反贫困战略的实施必须采取配套措施。发展教育和科技，努力提高农牧民素质，是扶贫开发取得成功的重要条件。加强基础设施建设，改变生产条件，改善生态环境，是脱贫致富的根本措施。控制贫困地区人口过快增长，是稳定解决温饱的关键性问题。搞好计划生育，重视智力开发，是扶贫攻坚必须做好的基础工作。
5、充分发挥政治优势，动员全社会力量支持贫困地区的开发建设。加强党对扶贫开发工作的领导，是实现脱贫与发展的根本保证。解决我省贫困地区农牧民的温饱问题，是各级政府的重要任务，也是全社会的共同责任。通过定点扶持、对口帮扶、经济合作等多种方式，支援贫困地区的开发建设，在全社会形成了扶贫济困、团结协作的良好风尚。
（四）存在的主要问题
1、生态环境恶化。一是水土流失日趋严重。东部干旱山区属黄河上游水土流失重点区，也是农村能源短缺，生态环境破坏最严重的地区。根据调查资料，东部干旱山区水土流失面积已达2.6万平方公里，占该区土地面积的74％。严重的水土流失，已对农业生产和生态环境造成严重危害，造成贫困人口既缺粮，又缺柴。二是土地沙化趋势严重。由于水土流失，植被破坏，全省沙漠化面积已达18780万亩。目前沙漠化面积仍以每年195万亩的速度扩大。三是退化、沙化草地面积逐年增加，危害程度日益加重。青南牧区由于草场过牧和鼠虫危害，草地退化严重。中度以上退化面积达 5700万亩，其中“黑土滩”面积已达3450万亩，占该区草地总面积的12.2％；四是人口增长过快。我省贫困地区的人口增长率多在 20‰以上，高于经济增长速度。人口过快增长导致资源过度利用，人地矛盾、人畜矛盾加剧，进而形成“越穷越生、越生越穷”的恶性循环。
2、脱贫难度加大。
（l）贫困面大，贫困程度深。1999年底，全省14个国定贫困县和38个省定贫困乡尚有41.47万人口没有解决温饱，另外，非贫困县乡还有43.6万人处于绝对贫困的状态。虽然全省尚未解决温饱问题的贫困人口绝对数不多，但所占全省农牧民总人口的比重高达25.4％，贫困发生率大大高于其他省区。目前剩下的贫困人口又处在最边远、最艰苦、最落后的地区、这些地区由于自然环境极为严酷、资源匮乏、交通落后、经济发展缓慢，使解决温饱的难度明显加大。在地域分布上，以县为单位的贫困区逐步转变为乡、村级的小区域贫困区，并主要集中在行政区域交界地带。
（2）脱贫基础不牢固。由于我省贫困地区的自然条件恶劣，防御自然灾害的能力弱，解决温饱的标准低，已解决温饱的贫困人口收入低而不稳，一遇自然灾害，随时有可能返贫。1999年，因受干旱、洪水、冰雹等多种自然灾害，返贫人口达20.41万人，返贫率高达23％。
（3）脱贫投资增大。据测算，按我省目前的实际情况及贫困人口的脱贫要求和现有的物价水平，要稳定解决一个贫困人口的温饱，农区需投入资金1600元，牧区需资金6000元。由此可见，要解决剩余贫困人口的温饱，所需资金较大。
3、社会发育滞后。
（1）人口素质低。根据抽样调查资料，我省贫困地区15岁以上人口中文盲、半文盲为52.8％以上，其中青南牧区文盲、半文盲率高达70％以上。儿童入学率、巩固率低，青南牧区牧民学龄儿童入学率仅有40％，成年文盲扫而不尽，新的文盲不断出现，人口素质得不到有效提高。
（2）医疗卫生条件差。由于医护人员缺少，贫困地区有些乡卫生院名存实亡，村级大多无专业医疗人员，基层缺医少药状况严重，普遍存在群众买药难、就医难、小病拖成大病的现象，因病致穷现象较为普遍。
（3）科技水平低。主要表现在：科技投入不足；科技人员少，分布不合理，科技服务体系不健全，许多乡镇没有农牧业科技推广组织；适用科学技术推广率低，不少贫困地区仍然沿用广种薄收的耕作方法。由于科技与农牧业的关联较差，与市场经济、农牧业产业化发展不相适应，从而影响贫困地区的经济发展。
4、基础设施落后。
（1）水利建设滞后。在贫困人口相对集中的东部干旱山区，原有农田水利工程设施普遍老化失修，部分地区还存在水源不足、调蓄能力差等问题，影响农田灌溉。东部干旱山区人均水浇地面积仅0.3亩，水平梯田0.7亩，粮食产量低而不稳，解决温饱没有可靠的保证。
（2）“四配套”建设任务艰巨。“青南牧区温饱工程”实施时间较短，还有50％的贫困牧户没有实现“四配套”。要提高牧户防灾抗灾能力，稳定地摆脱贫困，“四配套”建设任务还非常艰巨。
（3）水、电、路等基础设施落后。1999年底，全省仍有1个县。94个乡、773个行政村，10万户农牧民不通电；2个乡、778个村（牧委会）不通路；98个乡、1754个村不通邮；1524个村、91.43万人、674万头（只）牲畜饮水困难。其中，贫困地区有39个乡、272个村、4.19万户不通电； l个乡、255个村不通路； 6个乡、670个村不通邮；还有234个村、26.89万人、140万头（只）牲畜饮水困难；青南牧区人畜饮水问题更加突出。
5、省内资金投入不足。由于全省国民经济整体实力不强，省及州、地、市和县的财政都比较困难，特别是国定贫困县财政收入只占支出的25％左右，在这种状况下，难以拿出更多的资金投放到扶贫开发项目中。另外，在扶贫资金使用管理上还存在不少问题，在基层资金到位迟、到位率低的问题比较突出，扶贫资金的效益发挥不充分。
我省贫困地区脱贫与发展尽管难度很大，但也有许多有利条件和难得的机遇。一是党中央、国务院高度重视扶贫开发工作，政策环境很好；二是经过多年的努力，我们已经在扶贫开发工作方面积累了许多成功的经验，探索出一些脱贫致富的有效途径，有了一个好的发展基础；三是贫困地区广大干部群众有强烈的脱贫愿望和积极性；四是全社会扶贫济困的热情越来越高，国家有关部委和辽宁省的帮扶作用越来越大，为扶贫攻坚提供有力的支持。特别是中央实施西部大开发战略，为我省贫困地区加强基础设施建设、改善恶劣的生态环境、培育市场、调整产业结构、发展科技和教育、加快优势资源的开发带来了千载难逢的历史机遇。因此，我们要从政治和战略的高度来认识我省扶贫开发工作的形势，既要看到扶贫工作的长期性、艰巨性和复杂性，又要看到有利条件和难得的机遇，按照党中央、国务院的统一部署，把我省扶贫开发工作不断推向深入，取得更大的成效。
二、“十五”到2015年脱贫与发展的基本思路
（一）指导思想
坚持以邓小平理论为指导，认真贯彻十五届三中全会和中央扶贫工作会议精神，坚持开发式扶贫的方针。以解决温饱、增加收入为中心，以贫困村为主战场，以贫困户为对象，加快贫困地区基础设施建设，改善生态环境和生产生活条件，调整产业结构，发展科技和教育，严格控制人口增长，加大扶贫资金投入，继续动员全社会力量扶贫开发，力争到“十五”末基本解决剩余绝对贫困人口的温饱问题。在稳定解决温饱的基础上，继续巩固和发展扶贫成果，并逐步向小康迈进。
（二）基本原则
1、树立长期扶贫开发的思想。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，青海处在初级阶段的较低层次，农村牧区生产力水平低，贫困发生率高，是全国最贫困的地区，这决定了我省必须牢固树立扶贫开发要长期作战的思想。
2、坚持开发式扶贫方针。鼓励贫困地区广大干部、群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，在国家的扶持下，坚持以市场为导向，以效益为中心，依靠科技进步，开发当地优势资源，大力发展特色经济，增强自我积累、自我发展的能力。
3、坚持走可持续发展之路。把生态环境保护和治理放到重要位置，严格控制人口增长，努力提高人口素质，实现可持续发展，促进人口、资源、环境与经济和社会协调发展，实现资源的合理开发和永续利用。
4、坚持多渠道筹措扶贫资金。各级地方政府要根据各自的扶贫任务，多渠道筹措扶贫资金，提高资金使用效益。
5、坚持科教扶贫。继续实施科教扶贫战略，大力推进科技创新，加快科技成果推广应用和高新技术产业化步伐。加快人才培养和智力开发，努力提高贫困人口素质，改变我省贫困地区科技教育与经济发展不相适应的状况。
6、因地制宜，分类指导。我省贫困地区的情况千差万别，每个县、乡、村也都有不同的特点，导致贫困的原因也是因地而异。因此，各地应根据各自不同的情况，制定符合本地实际的脱贫与发展规划。
（三)基本思路
“十五”到2015年青海贫困地区脱贫与发展的基本思路是：围绕一个目标（脱贫致富奔小康），抓住二个机遇（国家实施西部大开发战略和扩大内需），实行三个结合（扶贫开发工作同贫困地区农村牧区经济发展相结合，同区域经济发展相结合，同生态环境建设相结合），突出四个重点（基础设施、生态建设、特色经济、科技教育），抓好重点工程（东部干旱山区综合治理工程、青南牧区温饱工程、异地扶贫开发工程、乡村公路建设工程、人畜饮水工程、湟水北干渠扶贫生态灌溉一期工程）。
三、“十五”到2015年脱贫与发展预期目标和主要任务
（一）“十五”发展目标
1、脱贫人口。“十五”末基本解决剩余绝对贫困人口的温饱问题。
2、人均纯收入。按现价计算，年人均纯收入达到1680元，扣除物价增长因素，年均增长5％。
3、贫困户基础条件。
（1）农区：东部干旱地区人均建成0.5亩水浇地（包括农田补灌），人均建成1—2亩基本农田；对自然环境严酷、生存条件极差的村，稳妥地进行移民扶贫。
（2）牧区：青南牧区户均建成围栏草场250亩，畜棚60平方米，人工种草5亩，并逐步推进定居点建设，人均年出栏牲畜5头（只），年总增率达到30％以上，商品率达到30％以上。
4、基础设施建设。
（1）人畜饮水：“十五”期间基本解决东部贫困地区人畜饮水困难问题。加快解决青南牧区人畜饮水问题。
（2）雨水集流工程：东部干旱山区建设22.5万眼雨水集流工程。
（3）交通：提高贫困地区干线公路黑色化的比例，州（地）至县公路基本达到三级标准，乡乡通公路。农业区基本实现村村通公路，牧业区多数行政村（牧委会）通公路或通机动车。
（4）电网工程：加快无电地区的电力建设，东部贫困地区的乡、村、户通电率分别达到100％、100％和 95％。青南重点地区乡乡通电，牧户基本普及太阳能或风能发电。
5、社会指标。
（1）教育：“十五”期间贫困地区学龄儿童入学率达到90％以上，其中农区达到95％以上，青南牧区达到85％以上。积极扫除青壮年文盲，大力开展成人职业技术教育和技术培训工作。
（2）医疗卫生：改善医疗卫生条件，建立健全三级医疗卫生网络，抓好地方病和传染病的预防和治疗，以防为主，有效控制发病率。
（3）人口：严格实行计划生育，将人口自然增长率控制在14‰以内。
（二）2015年远景目标
1、在稳定解决全省贫困人口温饱的基础上，继续巩固和发展扶贫成果，并逐步向小康迈进，推进贫困地区经济和社会全面发展。农牧民人均纯收入力争保持年均增长5％以上（扣除物价），不断提高贫困地区农牧民生活质量。
2、为贫困户创造稳定解决温饱的基础条件。农区人均建成1亩旱涝保收基本农田。牧区在“四配套”建设的基础上，逐步完善草地基本建设，扩大草原灌溉面积，提高草地生产力。
3、加快贫困地区基础设施建设，基本解决牧区人畜饮水困难，提高东部贫困地区人畜饮水质量。提高县、乡、村公路网络化建设．推进公路等级化建设。基本实现贫困地区户户通电。加快贫困地区信息化、城镇化进程。
4、人力改善贫困地区教育、文化、卫生的落后状况，形成较完善的教育和培训网络及医疗卫生服务网络，基本普及初等教育，扫除青壮年文盲，积极开展成人职业技术教育和技术培训。大力改善医疗卫生条件，使贫困地区群众享有初级卫生保健。严格实行计划生育，使人口自然增长率控制在10‰以内。
5、贫困地区基本遏制住水土流失、草地退化和荒漠化扩大的趋势。
（三）主要任务
1、重点改善贫困地区群众的生产生活条件。在农区要坚持大搞雨水集流工程，综合治理小流域，改善贫困地区生产生活条件，恢复、保护生态环境，实现可持续发展；在牧区以种草为中心，继续搞好“四配套”防灾基地建设，完善饲草料贮备体系，稳定地解决牧民的温饱问题。
2、积极发展基础产业。贫出地区在抓好粮食生产、确保口粮的基础上，因地制宜发展投资少、见效快、风险小，家家户户都能干，有特色、有市场，在短期内可增加收入、解决温饱的种养业项目，大力推进农牧业产业化，千方百计增加贫困地区农牧民收入。重点抓好调整农牧业生产结构，促进农牧产品加工增值，推广实用技术，搞好农畜产品流通，发展多种经营等项目，增强贫困地区农牧民自我发展的能力。
3、抓好基础设施建设。立足于贫困地区长远经济发展和群众脱贫致富，充分利用扶贫资金、国家拉动内需的基础设施建设资金和农牧区劳动力资源，加大再础设施建设的力度，开展以水利为重点的农牧业基础设施建设，以退耕还林（草）、植树种草、水土保持为重点的生态环境建设，以水、电、路、通讯为重点的农村生产生活设施建设，进一步夯实贫困地区的农牧业基础。
4、提高贫困地区群众基本素质。坚持治穷先治愚的方针，大力发展基础教育，搞好扫盲工作，做好计划生育等工作。这是“十五”到2015年脱贫与发展的战略重点，是消除贫困的一项最根本措施。
5、加强农村基层组织建设。基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础。打好扶贫攻坚的持久战，贫困地区的农村基层组织建设要以贫困村为重点，切实加强以党支部为核心的村级组织建设，选好带头人，在贫困村形成坚强的战斗保垒，带领群众艰苦创业，解决温饱、脱贫致富。
6、继续动员全社会的力量，广泛扎实地开展扶贫济困活动。进一步完善定点扶贫目标责任制，真正将扶贫攻坚计划、目标、任务落到实处，做到群众不脱贫，帮扶工作不脱钩。全面加强与辽宁省和国家有关部、局、厅的对口帮扶协作，实施好扶贫项目，巩固和发展帮扶成果。
四、重点建设项目
（一）乡村公路建设工程
根据朱镕基总理来青海视察工作期间对青海公路交通建设的指示精神，制定了《青海省“十五”乡村公路建设规划》。该规划以县乡村公路建设为重点，逐步发展农村牧区公路网络化建设。在国家的大力支持下，将以工代赈、以粮代赈结合起米，组织、动员和发动群众及社会各界力量，按先易后难及地方群众积极性高低的原则，安排项目，积极进行公路建设。项目建设的目标是：州至县公路基本达到三级标准，大部分县通油路，乡乡通公路，农业区行政村通公路，牧业区多数行政村（牧委会）通公路或通机动车。
（二）东部干旱山区综合治理工程
东部干旱山区综合治理工程主要建设项目有：
坡改梯工程。坡改梯不仅是山区水土保持和农业抗旱的一项有效措施，而且是改变生产条件，发展农业科技、农机、水利等措施的基础工程，是建设生态农业的龙头项目。从1996年至1998年，坡改梯工程共投入国家补助资金2717.3万元，建成高标准梯田面积48.91万亩，有效增强了干旱山区农业抗旱能力和小流域水土保持的能力，改变了农业生产条件，为农业发展起到了较大作用。“十五”期间，仍要结合退耕还林还草工程及生态治理工程，大力抓好坡改梯工程，力争年均平整梯田10万亩以上。
雨水集流工程。是东部干旱山区综合治理的重点工程。该工程以群众自筹为主，国家补助为辅，坚持“谁建谁有，谁投入谁受益”的原则，在东部干旱山区建设微小型水利工程，户均建窑2—4眼，拥有可蓄水窑容70—140立方米，使每户人均拥有0.5亩旱涝保收的基本农田，达到干旱山区群众解决人畜饮水、发展庭院经济和家庭养殖的要求、从1997年实施至1999年底，已完成3.82万户，解决了部分地区贫困群众和牲畜饮水困难，有效促进了项目区庭院经济和家庭养殖业的发展，增强了干旱山区的农业抗旱能力，为基本解决温饱奠定了基础。规划对2000年至2005年，建设雨水集流户57757户，基本解决东部干旱山区农田补灌和人畜饮水问题。
水保造林工程。坚持以小流域为单元，山、水、田、林综合治理，保持水土、护坡固埂、削洪减沙，改善农业生态环境。规划“十五”期间治理水土流失面积2500平方公里，其中建设水保林745平方公里，经济果林52平方公里，种草655平方公里，封山育林840平方公里，治理基本农田450平方公里；小型水保工程31450座。计划投资19.47亿元。
（三）青南牧区温饱工程
青南地区是青海省畜牧业多灾易灾区，多年畜牧业发展徘徊不前，不仅影响畜牧业生产水平提高，也影响牧民生活水平提高。为了从根本上改变这种状况，从1996年开始，全省实施了以畜牧业“四配套”建设为主的青南牧区温饱工程，通过开展以围栏草场、人工种草、牲畜棚圈、牧户定居为主要内容的“四配套”建设，使青南地区的畜牧业生产条件得到明显改变，显著增强抗灾能力。项目标准为每户建成250亩的围栏草场，60平方米的牲畜棚圈和5亩的人工种草地，牧民基本实现定居。项目规划至2005年使青南地区基本完成“四配套”建设，计划每户投资为1.6万元，项目总投资为4.56亿元。
（四）异地扶贫开发工程
异地扶贫是解决生产生活条件极差地区群众脱贫的一种有效途径之一，从“十五”开始，采取多种形式，有组织，有领导、有计划地对13万贫困人口进行移民扶贫。在具体实施中，坚持“因地制宜、统一规划、先易后难、循序渐进”及“自力更生为主，国家扶持为辅，各方支持，通力合作”的原则。按照积极稳妥的方针，就地就近迁移和跨辖区连片开发、集中安置相结合。做到群众自愿、政府组织引导、分级负责、小型分散，迁移一处，成功一处，脱贫一处。
异地扶贫工作量大，涉及面广，资金投入多，因此，必须实行严格的省级项目管理，统一规划，分步实施，并按照分级负责的原则，逐级落实任务和职责。切实加强组织领导，各级政府积极组织、引导、鼓励贫困农牧民异地求生存、求发展，多形式、多渠道地开展异地扶贫工作，保证异地扶贫移民工作有计划进行。县范围内的移民搬迁，由县政府负责协凋、管理；州(地、市）范围内跨县的移民，由州（地）政府负责协调；跨州（地）或跨省移民的，由迁出地与迁入地政府联系，省上负责协调有关重大问题。
安置的基本形式：
1、跨辖区开发，集中安置移民。主要面向柴达木地区和国营农场。通过恢复撂荒地，长期承包土地使用权等形式进行安置。
2、辖区内开发，集中安置移民、有条件的州、地、市、县可在本辖区开发土地，调庄移民。
3、跨省区进行土地承包经营，逐步实现定居。
4、零散调庄移民，主要依靠迁出地与迁入地双方协商解决，也可通过投亲靠友等形式实现定居，并可办理转户等手续。
重点工作及步骤：
1、认真做好调研工作，进一步调查核实调出地区贫困群众基本情况，核定调出范围和对象。
2、认真编制异地扶贫开发总体规划。组织有关专家认真编制规划，使规划具有宏观指导性和可操作性。
3、认真编制异地扶贫开发项目可研报告，按程序报批项目，按项目逐步实施。
（五）人畜饮水工程
青海省贫困地区群众生活用水十分困难，远距离人背畜驮、吃窖水及饮用高氟水。针对这种状况，从1985年开始，以工代赈工程加强了人畜饮水工程建设，通过打井提水、管道引水等多种形式解决群众饮水困难，共计解决了112.92万人、501.76万头（只）牲畜的饮水问题，使我省贫困地区人畜饮水状况有了较大的改善。但目前仍有 26.87万人、 140万头（只）牲畜饮水困难，牧区解决人畜饮水问题的任务还十分艰巨。工程规划“十五”期间基本解决东部贫困地区人畜饮水困难问题，加快青南牧区人畜饮水建设。
（六）湟水北干渠扶贫生态灌溉一期工程
该工程为黑泉水库配套灌区工程，由黑泉水库灌溉电站尾水引水，经大通、互助到乐都县努力池沟，全长129.82公里。工程建成后，可扩大农田灌溉面积 25.56万亩，改善 33.15万亩，年增产粮油7000万公斤以上，解决30万人和40万头牲畜的饮水问题；增加林业面积3万亩，有效治理水土流失面积400平方公里以上。工程总投资9.54亿元。
五、对策措施和建议
（一）对策措施
1、抢抓机遇，加大对贫困地区投入力度。
（1）要抓住国家加快西部大开发的机遇，积极争取各类扶贫项目。我省是一个边远落后的贫困省份，一方面自然条件恶劣，经济基础薄弱，生产力水平低下；另一方面，财政困难一直困扰着我省经济和社会发展，仅靠本省财力难以实现全省经济的快速增长，也难以实现脱贫致富。因此，我们要抢抓西部大开发的历史机遇，积极争取国家对我省的扶贫投入。从以工代赈、以粮代赈、生态工程、扩大内需项目、扶贫贷款、财政扶贫专项、交通、通讯、能源、水利、农村电网改造、农业综合开发、商品粮油基地等方面，争取国家对我省的扶贫投入，形成多方位、多层次、多渠道争取扶贫投入的格局，力争在“十五”期间国家对我省扶贫投入有较大的增加。
（2）各级政府要根据中央的要求和本地扶贫开发的任务，进一步调整财政支出结构，支农与扶贫资金统筹安排使用。
（3）制定更加优惠的政策，吸引国内外资金来我省贫困地区投资建设。
（4）加强资金管理。无论是中央的扶贫资金，还是地方的扶贫资金，都必须紧紧围绕解决贫困人口温饱这个中心，统筹安排，配套使用。把各种渠道的扶贫资金，都投向与解决温饱直接相关的基础性、生产性建设项目上来。扶贫资金支持的重点，要放在改善贫困村、贫困户基本生产生活条件和发展高原特色种养业上。按照各类扶贫资金管理办法切实管好用好扶贫资金，确保扶贫资金及时足额到位，专款专用。要切实加强对扶贫资金使用情况的监督和全面审计。
小额信贷是一种有效的扶贫到户形式，要把小额信贷作为保证信贷资金扶贫到户的重要措施，在总结经验、规范运作的基础上，积极稳妥地推广。同时，扶贫贷款应有重点地支持贫困地区产业化发展。
2、牢固树立扶贫开发长期作战的思想，把扶贫开发工作纳入国民经济和社会发展计划。由于受地理、历史、自然等诸多因素的影响，青海省目前仍是中国最落后的省份之一。我省农村牧区尚未解决温饱的绝对贫困人口虽然数量不大，但是解决的难度很大，是最难啃的“硬骨头”。初步解决温饱的农牧民，由于没有从根本上改变落后的生产生活条件，一遇到自然灾害极易返贫，巩固扶贫成果，任务十分艰巨。到本世纪末，我省大部分地区可以基本解决贫困人口的温饱问题，但温饱的标准还很低，而且很不稳定，在这个基础上实现小康，需要一个长期的奋斗过程。至于从根本上改变我省贫困地区长渐形成的生产力落后状况，逐步缩小区域发展差距，仍将是一个长期的过程。因此，各级党委、政府要充分认识扶贫开发的长期性、艰巨性和复杂性，从政治的、战略的高度把扶贫开发工作摆上重要位置，纳入地方国民经济和社会发展计划．要继续坚持党政一把手扶贫工作责任制．要因地制宜，分类指导，层层明确责任，真正将扶贫攻坚的目标、任务、措施落到实处。制定有利于贫困地区休养生息，提高农牧民收入，巩固温饱成果，改变贫困落后面貌，缩小地区差距的优惠政策。
3、坚持把扶贫攻坚任务落实到贫困村、贫困户。扶贫攻坚必须坚持以贫困村、贫困户为扶贫对象，符合我省农村牧区剩余贫困人口分布的实际情况。只有对贫困村、贫困户进行具体的帮扶，才有可能解决他们的温饱问题，只有把帮扶措施同家庭经营的活力结合起来，才能增强贫困户自我积累和自我发展的能力。“十五”期间必须以贫困村为主战场，以扶持贫困户为主攻对象，看重抓好以下工作：
（1）依据贫困地区农牧民收入及生产生活状况，对贫困人口的分布进行深入细致核查，重新建档立卡，明确扶持对象。
（2）以乡、村为单位制订扶贫规划，明确具体措施。
（3）因地制宜，分类指导。我省剩余的贫困人口主要集中在东部干旱山区和青南高寒牧区。由于各地的贫困原因、资源条件、发展潜力不一样，每个贫困村、贫困户的情况也不相同，有针对性地采取有效措施，才能提高扶贫效果。
（4）定点帮扶要重点到村到户。进一步明确帮扶责任，落实具体措施及资金，做到措施落实，责任明确。定点包县、包乡扶贫部门，要改变机关定点扶贫方式，由定县、定乡扶贫改为定点扶持贫困村。除公益性及重大扶贫项目外，主要用于贫困村、贫困户的扶贫项目应提高到户率。
4、采取多种途径，增加贫困地区农牧民收入。
（1）大力发展具有高原特色的农牧业。农牧业结构调整步伐缓慢，是当前制约我省贫困地区农牧民增收的重要因素。按照省委、省政府批转的《关于调整农牧业生产结构的意见》，在稳定提高农牧业综合生产能力的前提下，充分发挥地区比较优势，加大种植业结构调整力度。以增加农牧民收入为核心，按照市场需求，优化布局、调整品种、改良品质、提高效益的要求，我省贫困地区要继续压缩春小麦、青稞等种植比例，适当扩大杂交油菜、马铃薯、优质豆类、三刺等作物的生产，积极扩大大黄、麻黄草等中藏药材以及各类花卉的种植面积，形成具有高原特色的商品生产基地。把退耕还林（草）同发展农区畜牧业结合起来，搞舍饲、育肥、精深加工，发展高产优质高效农区畜牧业。青南牧区在保护、建设和合理利用草场资源的前提下，要以草定畜，加大牲畜出栏，限制过牧，提倡休牧，要通过行政、经济和法律的手段控制存栏，逐步解决牲畜超载问题。要进一步优化畜群畜种结构，积极发展牦牛、藏羊以及毛肉兼用为主的半细毛羊、优质绒山羊和改良牛，扩大羔羊、犊牛肉的生产，更好地适应市场。
（2）扶持农业产业化经营，积极支持乡镇企业发展。农业产业化经营是农牧民增收的有效形式。要加强政策引导，研究制定促进农业产业化经营的发展政策措施，要发挥当地的优势资源，重点扶持一批有一定规模、技术含量高、市场潜力较大、能够为农牧民提供服务、能带动农牧户发展商品生产的农副产品精深加工龙头企业，推进农牧业产业化进程，推动农牧业向优质高效方向发展，使贫困地区农牧业的发展逐步适应市场经济的发展。
（3）加快小城镇建设。发展小城镇是个大战略。各地要围绕小城镇经济发展做文章，编制小城镇发展规划，通过典型示范，推动小城镇建设。要积极鼓励边远地区农牧户逐步向交通便利的城镇和规划定居点转移，引导乡镇企业向小城镇集中，以此带动第三产业的发展，开拓农村市场。
（4）认真抓好劳务输出。要积极发动群众，广泛动员和组织群众进行劳务输出。贫困地区的各级政府要建立和扩大劳务市场以及劳务输出组织，通过这类中介组织，提供信息、介绍职业、实施培训，同时保障劳务输出农牧民的权益。要通过走出去、跳出去、带出去等多种形式，引导剩余劳动力“东进西出”，向非农产业转移，发展采金、采矿等多种经营。同时，要组织贫困地区农牧民参与以工代赈工程建设、生态环境工程建设及西部开发工程建设。制定必要的政策，使贫困地区群众在这些工程建设中获得一定的劳务报酬。力争使农牧民非农收入有较大幅度的增加。
（5）围绕旅游业，积极组织贫困地区群众发展相关产业。
（6）要切实减轻贫困地区农牧民负担。
5、抓好重点工程的建设和管理。
（1）继续抓好青南牧区温饱工程建设。
一是逐步推进牧户定居点建设。“九五”期间，我省主要实施了青南牧区以种草、围栏、畜棚为主要内容的“三配套”建设。定居作为“温饱工程”的一项重要内容，是解决群众温饱问题的关键，“十五”期间应加快发展。
二是认真搞好规划。以县、乡为单位．逐步搞好项目规划。规划注重搞好三个结合：“四配套”建设中，定居与畜棚、围栏及种草相结合，“四配套”建设与基础设施建设（道路、人畜饮水工程等）相结合，“四配套”建设与草场承包相结合。 三是加强项目管理。继续完善检查验收办法，完善“四配套”建设档案，进一步加强资金和项目管理。
（2）积极抓好东部干旱山区综合治理工程建设。“十五”期间，东部干旱山区综合治理工程，要以“雨水集流”工程为重点，在抓好试验示范的基础上，成片治理，成片推广，基本解决东部干旱山区用水问题，使干旱山区落后面貌有一个较大变化。
（3）加快异地扶贫开发项目建设。
一是加快项目前期工作进度，争取项目尽快实施。
二是认真组织建设配套资金，加强项目管理及资金管理，保证项目顺利实施。
三是制定移民工程管理办法，建立移民管理机构（包括海东、海西及省上），制定移民工程实施计划，落实相应措施，制定相关政策，积极稳妥地实施异地开发扶贫工程。
四是把保护和建设生态环境作为实施项目的出发点和立足点，正确处理保护环境与开发资源的关系，宜农则农、宜林则林、宜草则草，促进项目区生态向良性转化。同时，要保护好现有植被，着重解决移民的燃料问题，防止破坏植被。
（4）抓好交通、水利等基础设施项目建设及贫困地区生态工程建设。
一是认真搞好各行业项目规划。
二是落实项目资金，加强资金管理，严格按国家颁布的工程管理办法实施项目，确保工程质量。
三是制定相关政策。交通项目，采取择优扶持的原则，村级道路对群众积极性高，自筹力度大的项目优先安排。水利项目重点支持农牧业产业化项目发展，改变群众过分依赖国家的倾向，逐步使贫困地区水利建设走向自我发展、白我完善的良性循环。 四是采取有力措施，加强长期林草管护，防止造成新的破坏。
6、采取有力措施，严格控制贫困地区人口增长。
（1）加强宣传教育，使贫困地区群众充分认识计划生育的重要性。
（2）建立健全和完善人口与计划生育目标管理责任制，做到领导、组织、人员、资金、工作五落实。
（3）进一步落实牧区草场承包政策及农区土地承包政策，草场承包及土地承包一定30-50年不变，不因人口增长而重新调整面积，逐步建立自我约束的人口机制。
（4）认真落实奖罚政策。对严示违反国家计划生育政策的群众给予经济处罚，采取暂不给予扶贫的政策，改变群众过分依赖国家的局面。
（5）改善贫困地区医疗卫生条件，克服传统观念的束缚，通过引导、未范等方式，推行优生优育。
（6）要大力推行农村牧区的社会养老保险制度，解除群众老无所养的后顾之忧。
7、加大科教扶贫力度，努力提高农牧民素质。文化教育科技落后，市场经济观念淡薄，各种建设人才缺乏，文盲、半文盲率较高，是制约我省贫困地区经济和社会发展的主要因素，更是贫困地区落后的一个突出原因、为改变贫困落后面貌，“十五”期间要坚持科教扶贫，把提高农牧民的整体素质放到更加突出的位置，采取过硬措施，加大工作力度，让科教进村入户，让科技渗入经济，从而加快我省贫困地区扶贫攻坚的进程。
（1）通过建立多元化的科技投资体系，使“十五”期间贫困地区科技投入有明显增长。
（2）科技投入注重与农牧业产业化发展相结合，注重与基础设施建设相结合，重点支持适应市场的农产品项目，支持区域连片的农畜产品基地项目发展。
（3）进一步建立健全科技推广服务体系，完善科技服务手段，加大科技推广力度。
（4）切实抓好贫困地区职业技术教育，成人教育和文盲教育。增加培训经费，加强农牧业适用技术培训，提高农牧民科学种田和养畜水平，力争使每个贫困户都能掌握一两门先进生产实用技术。
（5）利用好现有人才，并吸引人才为贫困地区发展服务。按照市场经济规律，制定相应政策，提高科技人员在贫困地区的有偿服务费，提高贫困地区农牧业科技含量及科技贡献率，加快贫困地区科技产业化步伐。
（二）建议
青海省经济基础薄弱，自我发展能力差，要加快贫困地区的发展，除了自身的努力外，需要国家重点予以支持。为此，我们建议：
1、建议国家在2000年后对青海省以工代赈扶贫政策及其它扶贫政策再延长10年以上，继续加大对我省贫困地区的扶持力度，国家重点工程建设项目尽可能向我省倾斜，力争到“十五”末在全省范围内基本解决温饱。
2、我省按照中央的要求，重点将扶贫资金投到了14个国定贫困县，而对其他贫困地区的投资较少。据调查，这些地区目前还有43.6万人处在温饱线以下，一直未能得到扶持。建议国家在继续扶持国定贫困县的同时，对非国定贫困县也予以重点扶持，使这部分贫困人口的温饱问题也能及时得到解决。
3、目前国家对建设项目实行自有资本金比例要达到25％—35％的政策规定。贫困地区确有困难，建设项目资本筹措困难，建议国家能区别对待，把地方建设项目自有资本金的比例适当降低．国家应对我省财政实行专项补贴，以帮助地方财政正常运转。
4、建议国家继续加大对我省贫困地区的科技支持力度，在科技攻关、开发资金、技术、人才等方面，对贫困地区给予更多的支持，进一步优化对西部地区的人才政策，为该地区稳定现有人才和吸引外来人才创造良好条件。
5、建议继续实行对口帮扶政策．根据党中央、国务院的重大战略部署，“九五”期间，辽宁省对口帮扶我省，对我省贫困地区给予极大支持和帮助。辽宁省从人才培养、技术输入、资金投入、物资等多方面、多方位帮助我省贫困地区，加快了我省贫困地区农牧民脱贫致富的进程。建议“十五”期间，国家继续实施对口帮扶政策，延长辽青帮扶时间和方式，本着“优势互补、互惠互利、共同发展”的原则，帮助我省贫困地区农牧民尽快脱贫。
