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十一五”及到2020年经济体制改革的总体思路和分阶段目标、重点、措施研究
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2008-11-28 10:15:42
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内 容 提 要
“十一五”期间，青海经济体制改革应按照党的十六届三中全会《决定》提出的关于完善社会主义市场经济体制的总要求，结合青海自身实际，进一步深化改革，加快体制创新步伐，为完成“两大历史任务”，实现青海全面建设小康社会的奋斗目标提供坚实的体制保障。
本报告从四个方面就青海“十一五”及到2020年经济体制改革的总体思路和分阶段目标、重点、措施等内容进行了研究和阐述。
第一部分着重分析了青海“十五”时期经济体制改革取得的成就，重点分析了制约青海市场化进程的主要因素，并对对青海目前的市场化进程作出了初步判断。
“十五”时期青海经济体制改革的成就主要表现为：所有制结构调整取得积极进展；国企改革取得明显成效；市场体系建设步伐加快；按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度正在形成；社会保障体系的构建步伐加速推进；就业和再就业工作成效显著；行政管理体制改革不断深化，宏观调控体系开始确立；农牧区经济体制改革继续向纵深推进，市场调节作用明显加强。
科学准确地判断青海的市场化水平，认真分析研究制约青海市场经济发展的各种因素，对于制定青海“十一五”及到2020年经济体制改革规划，提出未来经济体制改革的阶段性目标、重点领域和应采取的主要措施将提供重要的理论依据。目前，青海的市场化进程缓慢，其制约因素主要有：非公有制经济发展缓慢，在国民经济中的规模偏小，竞争力不强；国有经济的比重偏高，公司法人治理结构不完善；良好的市场秩序尚未形成，市场运行不够规范；市场体系不健全，要素市场、市场中介组织发展缓慢；政府职能转变滞后，行政管制过多，审批制度还在经济生活中起重要作用；事业单位臃肿庞大，内部结构不合理；垄断行业改革滞后，城市公用事业不适应市场经济的要求；城乡体制分割，发展很不平衡。综合以上分析，我们认为，虽然经过20余年的市场取向的改革，特别是经过“十五”时期的努力，青海也和全国一样初步建立了社会主义市场经济体制的基本框架，但考虑到青海特殊的自然、历史、社会和经济发展情况，青海的市场化进程缓慢，处于“较低层次的市场化阶段”。冷静认识青海市场化所处的阶段，对于因地制宜地采取相关政策和措施、加快推进青海市场化步伐具有重要的意义。
第二部分着重阐述了青海“十一五”时期经济体制改革的指导思想、总体思路和应当遵循的基本原则。
“十一五”时期青海经济体制改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻十六大和十六届三中全会精神，围绕“消除贫困、富民强省”和“深化改革、创新体制”两大历史任务，按照科学发展观的要求，牢牢抓住西部大开发的历史机遇，立足青海省情，坚持社会主义市场经济的改革方向，加快体制创新步伐，不断推进市场化进程，促进全省国民经济和社会事业全面、持续、快速、协调、健康发展。
“十一五”时期青海经济体制改革的总体思路是：围绕“五个统筹”，加大改革创新力度，不断消除阻碍生产力发展的体制性障碍，进一步提高青海的市场化程度，力争在2010年“建成基本定型的社会主义市场经济体制”，为在2020年建成“比较完善的社会主义市场经济体制”奠定坚实的基础。
“十一五”时期青海经济体制改革应当遵循的基本原则是：加强政府对改革的领导，不失时机地推进改革进程；正确处理改革发展稳定的关系，有重点有步骤地推进改革；以人为本，坚持全面、协调、可持续的发展观；调动一切积极因素，尊重和保护群众的首创精神。
第三部分着重阐述了 “十一五”时期青海经济体制改革的目标，分析了改革所要解决的重点问题，提出了“十一五”时期改革应采取的主要措施。
根据对“十五”时期青海市场化进程的判断，我们认为，“十一五”时期（2006-2010年）青海经济体制改革的总体目标应为“建成基本定型的社会主义市场经济体制”。其基本内涵是：在解决市场经济发育过程中存在的突出问题上取得重大进展，一些主要的深层次体制矛盾初步得到解决，社会主义市场经济体制的框架体系基本成型，新体制的主要制度和运行机制基本确立，经济生活中的重要关系得到较好调整和改善，市场在资源配置和经济运行中的基础性作用开始向制度化、稳定化和可持续性方向发展。
在“十一五”期间，要实现建成基本定型的社会主义市场经济体制的目标，必须抓住事关全省大局的突出问题和关键环节，重点突破。这些重点问题主要是：加快调整所有制结构，重点是发展非公有制经济；加快现代产权制度建设，重点是发展混合所有制经济；加快垄断行业改革，重点是推进公用事业股权多元化进程；全面加快市场体系建设，重点是培育和发展生产要素市场和社会中介组织；深化农村体制改革，重点是发展农村社会化服务体系；深化行政管理体制改革，重点是解决政府机构庞大臃肿，职能交叉，管理层次过多的问题；深化就业制度改革，重点是形成市场导向就业机制；加快完善社会保障体系，重点是进一步扩大覆盖面；加快事业单位改革，重点是调整结构、创新机制。
“十一五”期间，要实现建成基本定型的社会主义市场经济体制的目标，必须制定符合青海实际的科学合理的改革措施。我们认为，这些措施主要应包括十一个方面的内容；（1）加快调整国有经济布局和结构，大力发展混合所有制经济；（2）继续深化对国有大中型企业的公司制改革，完善法人治理结构；（3）大力发展非公有制经济，改革现行管理体制，真正解决“市场准入”和“国民待遇”问题；（4）放宽垄断行业的市场准入，引入竞争机制，加快推进公用事业改革步伐；（5）培育要素市场，完善市场类型，健全市场规则，加强市场监管，建设诚信市场；（6）进一步完善农村家庭承包经营体制，不断健全农村社会化服务体系，统筹城乡义务教育和卫生等社会事业，增加农牧民收入；（7）实施积极的就业政策，创造更多的就业岗位，完善就业服务体系；（8）进一步完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，逐步解决收入差距问题；（9）强化保险基金征缴，扩大保险覆盖面，加快建设覆盖全社会的多层次的社会保障体系；（10）进一步转变政府职能，完善政府民主透明规范的决策程序，建设法治政府；（11）引导社会资本进入社会事业领域，强化事业单位内部管理，加快推进事业单位改革。
第四部分着重阐述了2011—2020年完善青海社会主义市场经济体制的目标和任务。
2011—2020年青海经济体制改革的总目标是：市场在资源配置和经济运行中的基础性作用得到充分发挥，市场化程度大幅度提高，建成“比较完善的社会主义市场经济体制”。其基本标志是：基本完成国有经济布局和结构的战略性调整；普遍建立以股份制为主要形态的规范的现代企业制度；基本形成公平竞争、内外开放、规则统一、有序规范、诚信为本的市场体系和市场秩序；覆盖全社会的多层次的社会保障体系初步建立；形成兼顾效率和公平的收入分配与再分配机制；政府职能的全面转变取得实质性进展；中介组织和机构得到较大发展；农村体制改革取得较大突破，二元经济结构开始向一元结构过渡。
围绕上述青海经济体制改革的总目标，并根据世界各国和我国东部沿海发达地区的经验，我们认为，2011—2020年青海经济体制改革的主要任务是：（1）形成科学合理的所有制结构；（2）继续深化大中型国有企业改革；（3）完善国有资产管理体制；（4）建全有序规范、诚信为本的现代市场体系；（5）初步形成兼顾效率和公平的个人收入分配制度；（6）基本形成市场导向就业机制，建立城乡统一的就业制度；（7）初步建立覆盖全社会的多层次的社会保障体系；（8）基本改变长期以来形成的城乡分割的二元结构体制。
经过“十五”时期青海各族人民的不懈努力，经济体制改革取得了重大进展，市场化程度不断提高，市场在资源配置和经济运行中开始发挥基础性作用，经济社会发展取得了巨大成就。但是必须看到，计划经济时期遗留下来的一些深层次体制问题还未得到根本性解决，并在较大程度上制约着青海经济社会的进一步发展。为此，“十一五”期间，青海经济体制改革应按照党的十六届三中全会《决定》提出的关于完善社会主义市场经济体制的总要求，结合青海自身实际，进一步深化改革，加快体制创新步伐，为完成“两大历史任务”，实现青海全面建设小康社会的奋斗目标提供坚实的体制保障。
一、青海经济体制改革的成就及其市场化进程
“十五”时期，是建国后青海发展历程中最好的时期之一，是青海城乡面貌变化最快的时期，也是体制和机制创新力度最大的时期。回顾这一光辉历程，肯定取得的巨大成绩，深刻总结经验，找准存在的突出问题和不足，对于进一步推进经济体制改革，制定好“十一五”规划，完成“两大历史任务”，全面建设小康社会都具有重要和深远的意义。
（一）“十五”时期青海经济体制改革的成就回顾
“十五”时期，青海经济体制改革全方位推进，在所有制结构、国企改革、市场体系、收入分配、社会保障、就业和政府职能转变等方面积极探索，勇于创新，经济体制发生了深刻变革，改革取得了较大成效，为实现青海经济的持续快速健康发展发挥了重要作用。主要表现在：
1.所有制结构调整取得积极进展
（1）公有制经济活力不断增强。在“十五”计划的3年中，青海公有制经济的主体地位不断加强，活力日益显现。公有制经济的固定资产投资稳步增长，主要投向全省四大支柱产业和优势产业集中。2003年公有制完成生产总值307.34亿元，占全省生产总值的78.77%，对国民经济的贡献率为9.53%；公有制完成固定资产投资185.34亿元，比2001年增长44个百分点，其中四大支柱产业就完成投资63.54亿元，四大优势产业完成投资26.38亿元。
（2）非公有制经济快速发展，对全省经济的贡献率不断提高。在“十五”计划的3年中，全省非公有制经济得到迅速发展，在增加经济总量、促进就业、促进经济结构调整、促进市场体系建设等方面做出了重大贡献。非公有制经济已成为全省新的经济增长点。2003年房地产业非公有制经济完成增加值4.44亿元，占房地产业总量的75.77%；社会服务业中非公有制经济完成增加值6.62亿元，占社会服务业总量的66.73%；批发零售贸易餐饮业非公有制经济完成增加值22.21亿元，占批发零售贸易餐饮业总量的79.6%；建筑业非公有制经济完成增加值9.31亿元，占建筑业总量的14.66%。
（3）公有制为主体、多种经济成份共同发展的所有制结构正在形成。在“十五”计划的3年中，个体、私营、联营、股份制、三资企业等非公有制经济得到迅速发展，经济实力不断壮大，公有制经济在国民经济中的比重逐渐下降，非公有制经济在国民经济中的比重逐渐上升，非公有制经济向国民经济的各个领域逐步伸展，公有制经济在所有行业都处于绝对优势的局面被打破，以公有制为主体、多种经济成份共同发展的适应生产力发展水平的所有制结构正在形成，非公有制已成为国民经济的重要组成部分。公有制经济与非公有制经济之间的比例，从2000年的83.02:16.98下降到2003年的78.77:21.23。所有制结构不断优化，社会投资主体多元化的形成，为全省国民经济持续快速健康协调发展奠定了坚实的基础。
2.国企改革取得明显成效
（1）国有企业产权多元化改革有序推进。“十五”期间,省政府实施了省属企业产权结构调整方案，积极引进社会资金，推进企业股份制改造，完成了债转股企业新公司的组建，减轻了企业债务负担，多数企业实现了投资主体多元化；结合国有企业的改革、改组、改造，促进产权流动和重组，通过出售上市公司的部分国有股、引入资本金、吸收民营企业投资等多种形式，降低了国有股的持股比例，优化了上市公司的股权结构。截止2003年，在9户上市公司中，国有控股的有2户，相对控股的有2户，民营控股的有5户。到2003年，全省90%的国有大中型企业完成了股份制改造，总体运行状况趋于好转。
（2）国有经济布局的战略性调整取得一定成效。在“十五”计划的3年中，全省经营性国有资产经过大规模的结构调整,尤其是在积极财政政策的大力支持下, 坚持抓大放小、有进有退的方针，对国有经济布局进行战略性调整，加快了劣势企业的退出步伐，全省有436户国有企业破产重组，其中省属企业111户，全省累计列入全国破产兼并和减员增效计划的企业21户。国有资产的集中度大幅提高, 国有资产布局向支柱产业、优势产业、基础性产业和高新技术产业转移，控制力显著增强。一批以盐湖、有色金属、电力、中藏药等优势资源为依托的企业集团迅速扩张，逐步成为产业龙头，支柱产业的带动作用进一步显现。一般性竞争领域的国有资产逐步退出，初步形成了以优势资源为依托的国有经济框架，带动了全省经济的快速增长。2003年全省四大支柱产业实现增加值75.6亿元，占全省工业增加值的63%。目前国有企业在工业及商业、社会服务业领域中所占比例已降至40%左右。截止2003年末，全省国有资产总额（包括中央管理的国有资产）达168.9亿元，其中：经营性资产 68.7亿元，非经营性资产 100.2亿元。全省国有及国有控股企业资产总额259.7亿元，负债总额169.69亿元,负债率65.34%。
（3）国有资产管理、监督和运营体系初步建立。一是组建了国资委，代表省政府对省属国有资产行使出资人权利，实行了“管人和管事、管资产相结合”的新型管理监督体制。二是成立了国有资产经营公司，受国资委的委托行使国有资产的投资决策和管理权，决定国有资产投资的流量和流向。三是对部分管理制度健全、经营状况较好的骨干企业集团实行了国有资产的授权经营，实现了国有资本的优化集中和质量的提高。
（4）国有经济竞争力明显增强。随着改革的深入和宏观经济景气度的提高，国有经济效益稳步增长。工业效益提高，结构逐步优化，2003年工业增加值达到120亿元，年均增长16.3%。盐湖化工、电力、石油天然气和有色金属四大支柱产业的比重达到63%。2000年规模以上工业企业扭转了连续七年亏损的局面，2000年、2001年、2002年、2003年四年分别盈利1.58亿元、4.58亿元、6亿元和12、7亿元。西部大开发全国首批十大重点工程之一的青海100万吨钾肥工程竣工投产，全省钾肥生产能力迈上200万吨的台阶。2003年规模以上轻工业增速高出重工业1.9个百分点,成为青海工业经济的新亮点。
3.市场体系建设步伐加快
（1）商品市场网络初步形成。“十五”期间，青海省紧紧围绕“建立社会主义市场经济体系”的目标，坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，积极动员社会力量参与市场培育建设，商品市场建设取得了较大的成就。一是初步建成了消费品市场网络。截止2002年底，全省共有消费品市场351个，年成交额53亿元，消费品市场成交额占社会消费品零售额的51.8%，基本形成了多类型、多层次、多功能的消费品交易市场网络。二是生产资料市场逐步发展。全省共有22个生产资料市场，年成交额12亿元。
（2）生产要素市场初具规模。到2002年底，全省已登记注册生产要素市场4个，主要是科技、金融、房地产等市场。技术、劳动力的流动逐步走向市场。中介服务业发展较快，会计师事务所等经营中介机构逐步增多，并成为青海要素市场发展的中坚力量。
（3）农牧区商品市场快速发展，市场体系初步形成。随着农牧区商品生产规模的扩大，生产资料和农牧产品通过市场交换实现价值和使用价值的种类、数量的不断增加，相应的产品市场和生产资料市场也开始发展、壮大，市场的作用从仅仅是提供商品交换的场所，扩大到引导产业结构调整、资源优化配置等方面。主要经济作物油料、蚕豆、洋芋、蔬菜、牛羊肉、花卉、种子、中藏药市场与全国市场对接，价格得到提升，实现了生产和效益的双增收。
（4）整顿和规范市场秩序工作取得实效。“十五”期间，青海认真贯彻国务院整顿和规范市场秩序的精神，按照“全面检查、突出重点、严格管制、完善制度、标本兼治、重在治本”的要求，对青海市场进行了全面持久的整治、规范，取得了良好的效果，有力推动了青海市场的规范运行和良性发展。仅工商系统2003年就查处违法、违章案件2309件，案值644.96万元，捣毁制假售假窝点114个，查获各类违法违章物资标价总值267.93万元，公开销毁假冒伪劣物品14次95个品种，总价值108.91万元。
4.按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度正在形成
（1）居民个人收入随着本地区社会经济的发展有所增长。青海省2001年、2002年、2003年国内生产总值分别增长12%、12.4%、12.1%，同期城镇居民收入实际增长率分别是13.2%、10.6%、8.6%，农牧民收入实际增长率为6.03%、8.79%、6.10%。
（2）按劳分配与按生产要素分配相结合的多元化分配机制正在形成。一是鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配；二是积极探索制定资本、技术等生产要素参与收益分配的政策；三是重点国有企业分配制度进行了改革，对企业领导人和科技骨干实行年薪制和股权、期权试点。目前已有16户省属国有资产经营公司和企业集团开展了经营者年薪制试点。四是农牧民家庭转移性和财产性收入大幅度增加。2003年，农牧户转移性和财产性收入达到人均133.95元。
（3）市场机制对工资分配的基础性调节作用加强。一是企业初步形成“市场机制调节、企业自主分配、职工民主参与、政府监控指导”的工资分配体系，初步建立了企业人工成本预测预警制度和覆盖全社会各类企业的新型工资收入宏观指导制度；二是继续完善最低工资保障制度；三是制定企业工资支付规定，并监督执行。
（4）初步建立健全了收入分配的激励机制和约束机制，规范社会分配秩序。一是建立健全企业工资内外监督检查制度。二是加强对垄断行业收入分配的监督管理。在国有大中型企业探索实行民主决策与民主管理基础上的工资集体协商制度，在改制的小型国有企业积极开展工资集体协商试点，在外商投资企业、私营企业等非国有企业大力推行工资集体协商谈判制度。
5.社会保障体系的构建步伐加速推进
（1）城镇社会保障体系基本框架正在加速构建。“十五”期间，青海加快建立适应社会主义市场经济体制要求的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利义务相对应、管理和服务社会化的多层次的社会保障体系的基本框架，养老、医疗、失业保险改革全面推进，“两个确保”继续得到巩固，较好地发挥了社会稳定“安全网”、经济运行“减震器”、社会公平“调节器”的作用。其中由政府财政支撑的社会救济、社会福利、优抚安置和社区服务等社会保障改革进展顺利，资金来源由国家、单位、个人三方承担的养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、住房保障等社会保险改革逐步推进，由单位、个人出资的商业保险得到不断发展。
（2）由完全的政府保障就业向失业保险过渡，逐步建立起覆盖城镇全部职工的失业救济与再就业相结合的失业保险制度。一是失业保险覆盖面进一步扩大。2001年青海省政府根据国务院《失业保险条例》规定，出台了青海省贯彻失业保险条例的办法，依法将失业保险覆盖范围扩大到城镇企事业单位、民办非企业单位及其职工，国家机关的劳动合同制工人，社会团体的专职人员。到2003年底，全省参加失业保险的职工33.2万人，参保率达到92 %，享受失业保险待遇人员2.09万人。二是积极做好全省下岗职工出中心向失业保险并轨工作，2003年下岗职工出中心享受失业保险待遇的人数达1万人。三是失业保险基金充分发挥了保障下岗职工基本生活、失业职工失业期间基本生活和促进再就业的双重功能。全省下岗职工按时足额享受了基本生活保障，2003年共支付保障金2.1亿元。
（3）社会统筹和个人帐户相结合的基本养老保险制度进一步完善。一是覆盖面进一步扩大。2001年省政府出台了《关于进一步做好扩大城镇职工基本养老保险覆盖面工作的通知》等一系列文件，从政策上解决了公有制经济组织人员、私营企业、个体工商户及其他自由职业者、临时聘用人员的参保和出中心下岗职工、一次性安置人员接续养老保险问题。截止2003年底，全省参加基本养老保险的人数达到56.3万人，比2000年增加55.2%，参保率达90%。二是建立了离退休人员养老金正常调整机制。在全省范围内建立起了养老保险基金管理收支两条线为主的运行机制，养老保险费征缴始终保持在90%以上，企业离退休人员养老金100%按时足额发放，建立了离退休人员养老金正常调整机制。三是社会化程度进一步提高。社会化发放率由2000年初的16.8%上升到95.9%。
（4）由完全的公费医疗向医疗保险过渡，逐步建立了城镇社会统筹医疗基金与个人医疗帐户相结合的医疗保险制度。一是基本实现了城镇职工医疗保险全覆盖。到2003年，全省参保职工达到55.71万人，比2000年增加23.8%，占应参保人数的84%。二是逐步建立起了多层次的医疗保障体系。进一步完善了公务员医疗补助办法，出台了灵活就业人员的参保办法，将破产企业职工也纳入了基本医疗保险范围。三是试行了特大病医疗保险办法、开始探索建立社会医疗救助制度。四是贯彻“城乡兼顾，重在农村”的方针，加大农村卫生投入，加强藏区卫生基础设施、贫困县医院改造、农村卫生三项建设，全省80%的乡镇卫生院得到改造，农村牧区新型合作医疗制度改革试点工作稳步推进,农牧区缺医少药的问题有所改善。
（5）扶贫开发工作稳步推进。深入推进扶贫开发“三大工程”，认真解决困难群众生产生活中的突出问题。四年间共组织实施人畜饮水工程478项，在43个县（区）实施农村电网改造，退耕还林（草）工程覆盖全省95%以上的县市，110万人受益。
6.就业和再就业工作成效显著
（1）实施积极的就业政策，就业总量继续增长。 “十五”期间，青海省认真贯彻“在国家政策指导下，劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的就业方针，结合西部大开发、经济结构调整、发展优势产业和特色经济的机遇，努力创造就业岗位。2001年到2003年累计安置18.61万城镇劳动力就业，相当于“九五”时期5年的80%。完成了城镇登记失业率控制在5%以内的目标，保持了全省就业形势的基本稳定。
（2）大力拓展就业渠道，充分扩展非公有制经济就业容量。利用全省经济保持快速增长的有利时机，千方百计扩大就业。以服务业为重，积极开发社区服务业和旅游业的就业岗位，适应企业用工需求和劳动者就业方式的变化，鼓励通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样的方式实现就业，并通过发展劳务派遣、就业基地等组织形式为灵活就业提供服务和帮助。非公有制经济日益成为就业增加的主渠道，从业人员占全省从业人员总数从2000年的12.1%，提高到2003年的18.37%。
（3）职业介绍机构作用增强，市场就业机制正在形成。到2002年全省有各级各类职业介绍机构267家，当年通过职业介绍机构成功找到工作的下岗职工、失业人员有3.75万人，农村富余劳动力实现流动就业的20多万人次，分别占到当年安置就业的城镇劳动力总数的68.2%和农村富余劳动力实现流动就业总人数的43.5%。仅2002年一年介绍就业的人数相当于“九五”时期5年的32.5%。企业自主用人、劳动者自主择业的市场化就业格局正在形成。
（4）围绕企业结构调整，国有破产、下岗职工再就业工作顺利推进。一是加强职业培训、职业介绍、职业指导，使下岗职工劳动技能能够适应结构调整的变化。2003年，培训下岗、失业人员达3.85万人。二是实现了下岗职工从依托企业再就业服务中心保证基本生活到依托社区再就业的转移。2003年共审核发放《再就业优惠证》8.9万册，享受税收减免、社会保险补贴政策的服务型企业安置人员达9447人。三是着力推进小额担保贷款和小额担保借款工作，促进了部分下岗失业人员实现自主创业。2003年向1007名下岗失业人员发放小额担保贷款1229.85万元，为244名个人提供小额借款122万元。
（5）农村富余劳动力输出增加，向非农产业转移的速度明显加快。一是开展农村剩余劳动力转移就业前培训。2003年培训4.1万人，通过培训参加职业技能鉴定并获取证书的达1000人。2004年农村劳动力技能培训1万人。二是打破地域、行业限制，多方转移农村剩余劳动力。2001—2004年上半年，组织农村富余劳动力流动就业共221万人次,平均每年相当于“九五”时期5年的252.5%。三是开始向省外输出劳动力，帮助农民“东进、西出、南下、北上”到内地务工增收。2001年—2003年，跨省流动就业农村富余劳动力年均9万人（次）以上，占外出务工总人数的16.3%。
7.行政管理体制改革不断深化，宏观调控体系开始确立
（1）政府机构改革稳步推进，行政审批制度改革卓有成效。按照精简、统一、效能和依法行政的原则，新成立或组建了发展改革委、商务厅、国资委、银监局、食品药品监管局，行政管理体制进一步理顺。以颁布和实施《中国人民共和国行政许可法》为契机，规范行政审批行为，清理、取消或下放相关行政审批项目。仅2003年共取消和调整195项行政审批项目，取消36项行政事业收费项目。
（2）政府职能进一步转变。政府管理经济的职能正在由分钱分物为主的计划工作向提供综合信息、促进协调指导的转变，投资重点向基础设施和公益事业逐步倾斜。从投资体制改革上看，投资结构进一步改善，投资领域发生三大明显变化：一是投资主体多元化格局正在形成，除政府投资外，企业投资、个体投资、外商投资迅速发展。二是投资来源多元化，除政府预算投资外，企业自筹、银行贷款、利用外资、利用省外资金、民间投资、发行企业债券、股票市场融资等多种资金来源发展迅猛。三是伴随投资主体多元化，投资权限逐步下放，并在投资过程中引入竞争机制和风险机制。“十五”前三年累计完成固定资产投资731.63亿元，为五年目标的66.5%，三年年均增长24.5%；从财政金融体制改革上看，财政体制改革稳步推进，财政管理进一步规范，开始实施省对州（地、市）财政管理体制改革意见和财政转移支付办法。完成了人民银行管理体制改革，各专业银行扩大了对小企业和非公有制企业的贷款，开始对重要消费品开展贷款业务。在完善“经济调节”和“市场监管”职能的同时，政府进一步强化“社会管理”和“公共服务”职能，不断提高依法行政水平。
（3）政府宏观调控能力明显提高，国民经济保持了较高的增长速度。“十五”前三年，全省生产总值年均增长达 11.2%，2003年完成生产总值390.16亿元,增长12.1%。其中，第一产业增长3.8%，第二产业增长16.4%，第三产业增长9.7%。全省社会商品零售总额达到102 亿元，增长10.5%，全省财政一般预算收入43.7亿元。固定资产投资一直保持较高的增长速度。2003年全社会固定资产投资完成285亿元，增长16.3%。全省形成的主要基础设施和生产能力为：全省农田有效灌溉面积由2000年的374万亩提高到2003年的381万亩，草原灌溉面积由141万亩增加到143万亩，分别完成五年建设任务的95%、87%。建成人蓄引水工程300项，解决了102万人、450万头（只）牲蓄的饮水困难。全省公路通车里程由2000年的18769公里发展到2003年的24377公里；高级、次高级路面由5313公里提高到8745公里，分别完成五年建设任务的122%、110%；高速公路实现了零的突破，达到118公里。
8.农牧区经济体制改革继续向纵深推进，市场调节作用明显加强
（1）市场主体进一步多元化。由于“十五”期间恰是承包制延期30年的开始，新一轮土地承包关系的形成，不仅调动了农牧民生产的积极性，而且促使农牧户投资的积极性普遍增长，农牧区的经济成分和经营形式开始多样化。一是在承包地上投资，盖塑料大棚、牛羊暖棚，形成属于家庭所有的资产，或自己使用经营，或出租承包，从而使农村牧区生产资料单一的集体所有制性质发生了变化。二是在农牧区经济的某些领域内，农牧民自主投资建立起完全属于自己的企业。农村合作制、股份合作制、个体私营经济等加快发展，以公有制为主，多种经济成分、多种经营形式并存发展的局面有所发展。
（2）农牧户作为社会主义市场经济的微观经济主体作用开始凸现。 “九五”末“十五”初，青海省农牧户普遍开始认识到了以市场为导向进行生产、经营的重要性，农牧业生产向适应市场需求和具有高原特色的产品调整优化，有规模的特色种植基地、高原特色名牌产品、特色农牧业经济区域开始逐步建立，农牧户逐步成为农牧区发展社会主义市场经济的微观主体。
（3）市场和宏观调控相结合的调节机制正在形成，政府社会服务功能加大。一是政府对市场可以调节，并且能够调节好的，放手让市场去调节，农产品的供给正在由计划安排与控制转向市场调节。“十五”期间农村牧区经济结构的大规模调整，主要是通过市场进行的。二是对市场调节做不好的事由计划调节。政府推行的生态保护工作进展顺利，从2000年到2003年退耕还林（草）工程覆盖全省95%以上的县市，共完成退耕还林（草）562万亩，遏制了生态环境恶化。2001年到2004年上半年累计投入扶贫资金29亿元，解决了52.7万贫困人口的温饱问题。农村牧区税费改革取得阶段性成果，农牧民人均减负26.7元。成果得到巩固。三是法律保障体系不断完善。“十五”期间青海省贯彻、执行国家新修订的《农业法》、《草原法》和新制定的《农村土地承包法》等，农村工作的方针政策和重要措施进一步规范化。
（二）青海市场化进程的初步判断
从国际惯例来看，衡量一个国家或地区的市场经济体制是否完善，经济运行的市场化程度是最重要的参考指数。从青海来看，虽然“十五”时期经济体制改革取得了重大进展，市场在资源配置和经济运行中开始较大程度地发挥基础性作用，但总体来看，青海的市场化程度仍比较低，与东部地区乃至全国平均水平相比，经济体制改革明显滞后，差距较大。因此，全面把握青海的市场化进程，科学准确地判断青海的市场化水平，认真分析研究制约青海市场经济发展的各种因素，对于制定青海“十一五”及到2020年经济体制改革规划，提出未来经济体制改革的阶段性目标、重点领域和应采取的主要措施提供重要的理论依据，对于青海深化改革、创新体制，实现由较低层次的市场化水平逐步向比较完善的市场化水平的历史转变提供重要的实践依据。
1.市场化及其测度
市场化是指资源配置方式由政府分配向市场调节的转化，是计划经济向市场经济过渡的一种体制改革。这种过程不是简单的一项规章制度的变化，而是一系列经济、社会、法律乃至政治体制的深刻变革。自改革开放以来，特别是在1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以后，中国总体的市场化程度越来越高。但是，用什么指标测度这一市场化进程却一直存在不同意见。目前代表性的测度方法有两种，一种是由原外经贸部进出口公平贸易局与北京师范大学经济与管理研究所合作推出的市场化指数，另一种是由中国改革基金会国民经济研究所推出的市场化指数。北京师范大学课题组在借鉴国际研究机构的指标的基础上，从5个方面的因素共33个分项指标进行测算，侧重于全国总体市场化的纵向比较。在其于2003年4月公布的《２００３中国市场经济发展报告》中，认为中国市场化程度为６９％，并得出中国是一个“发展中的市场经济国家”的结论；而国民经济研究所在对我国各地区市场化进程研究中，从5个方面共25项指标和分指标构筑指标体系，侧重于各省区在市场化方面的相对位次的变化，即强调横向比较。他们认为，东部沿海地区的市场化程度远远超过中部和西部地区，2000年的市场化指数按东中西3个地区分组平均，分别为7.16、5.47、4.71。中西部省份市场化程度与东部地区差距较大的原因主要是非国有经济发展和要素市场的发育程度。
由于市场经济是一种在假定、内涵、本质和管理手段等方面与计划经济有着根本区别的经济体制，因而市场化是一个长期的历史过程，绝对不可能一蹴而就。从全国来看，经过20余年市场取向的改革，到2002年党的十六大召开之际我国已在总体上“初步建立了”社会主义市场经济体制，但考虑到我国是一个面积广大、人口众多、地区发展不平衡的发展中国家，各省区的市场化进程必然存在比较大的差异。
2.青海市场化进程的历史基础
与全国其他地区一样，自改革开放起地处西部的青海也开始了市场化的进程。经过20余年的深化改革，特别是经过“十五”时期的不懈努力，青海的非公有制经济不断发展壮大，已成为国民经济的重要组成部分，95%的国有大中型企业完成了股份制改造，国有企业产权多元化改革有序推进，商品市场网络初步形成，各种消费资料市场和生产资料市场从无到有、从小到大、从少到多，生产要素市场已初具规模，多元化分配机制正在形成，城镇社会保障体系基本框架正在加速构建，行政审批制度改革步伐加快，政府职能进一步转变，宏观调控能力明显提高，市场化的进程取得了巨大进展。但由于区位、历史和政策等原因，青海市场化的起点相对较低。具体表现在两个方面：一是青海深受自然经济观念影响。在中国漫长的封建社会时期，由于政治、经济和文化中心总体上呈现从西北向东南迁移的发展趋势，青海地区与中国农业文明的空间距离不断拉大。1840年鸦片战争以后，资本主义生产方式又率先登陆于东部沿海地区。青海与东部不同的历史发展背景，以及其相对封闭的地理环境，使得自然经济观念在青海地区源远流长。这种观念主要表现为：自给自足、排斥合作、轻商鄙商、因循守旧、故步自封、夜郎自大和小富即安等。二是青海深受计划经济体制束缚。建国以后的前30年里，出于对巩固国防和平衡发展的追求，青海成为国家经济建设的重点地区之一。客观地讲，这一时期国家对青海的资金和政策支持在很大程度上改变了青海自给自足的经济结构，迅速建成了以能源、原材料和机械加工为主的重化工工业体系，并奠定了青海初始现代化的物质基础。但在思想观念层面上，由于我们对改变自然经济观念的长期性和艰巨性认识不足，使得在青海较早建立起来的计划经济体制反而成了自然经济观念的有利庇护。
改革开放以来，国家的投资重点和政策支持中心转移到了商品经济意识萌动较早、计划经济体制影响较弱的东部沿海地区，并在短短的20年时间里创造了举世瞩目的“中国奇迹”。表面上看，这一成绩的取得主要得益于国家大量的资金投入。实际上，大量的资金投入之所以在东部地区产生了巨大的社会经济效益，正是因为东部地区的市场化进程无论在深度和广度上，还是在速度和效率上都远远超过了青海。其中一个重要的表现就是，排他性的经济组织和非国有经济在东部地区的迅速发展。产权结构的多元化以及由此带来的经济结构的变化，必然对东部地区的社会结构和政府行为方式产生巨大的影响，并进一步加快东部地区市场化进程。虽然西部大开发战略实施以来，在国债资金和银行配套贷款的推动下，青海的投资硬环境和生活生产条件得到了较大的改善，然而，相比较而言，青海改革开放相对滞后，投资软环境不容乐观。更令人担忧的是，主要以国家财政和银行投资为主的西部大开发，由于其运行模式的政府主导色彩，在某种程度上可能会强化青海部分官员的“审批经济”意识，导致在经济体制改革上的步履放慢，甚至向传统的计划经济体制回归。因而在樊纲、王小鲁的研究中，青海市场化程度远远低于全国平均水平，2000年的市场化指数在全国30个省市区（不包括西藏）中名列第29位，仅为3.40。中国社会科学院西部经济研究小组也认为，即使在西部大开发战略实施四年来的今天，从整体上看西部地区改革开放至少比沿海地区落后10—15年。
3.制约青海市场化的主要因素及对青海市场化进程的初步判断
经过20余年的改革开放，特别是经过“十五”时期的不懈努力，青海市场化程度不断提高，市场在资源配置和经济运行中开始较大程度地发挥基础性作用，但在政府与市场的关系、非国有经济发展、要素市场发育以及市场中介组织和法律制度环境等方面，与东部沿海地区尚存在着较大差距。可以说，计划经济体制影响深远，这是制约青海市场化进程面临的最主要也是最根本的问题。具体表现为：
（1）非公有制经济发展缓慢，在国民经济中的规模偏小，竞争力不强。从全国看，非国有经济在国民经济中已经占有接近２／３的比重，特别是在工业、建筑业、国内贸易、公路运输、餐饮服务业等部门发展迅速，已经占据主导地位。但在青海，非公有制经济数量少、规模小、从业领域狭窄、竞争力弱的局面尚未得到根本性改变。2003年非公有制经济注册资金为148.98亿元，从业人员54.27万人，经济增加值仅为82.82亿元，占当年全省GDP的21.23%。在非公有制经济创造的经济增加值中，第三产业占49.11%，第二产业只占39.35%，非公有制经济主要集中在第三产业。青海地区之间非公有制经济的发展也存在着明显的差异，主要表现为省会城市西宁、格尔木、德令哈以及临近西宁的海东地区的几个县非公有制经济的比重相对较高，而其他经济落后的地区特别是青南地区的比重则较低。
（2）国有经济的比重偏高，公司法人治理结构不完善。一是国有资产结构严重不合理。目前，全国经营性国有资产总量为非经营性资产的2.6倍，而青海非经营性资产是经营性资产的1.8倍。而且国有经营性资产分布依然过宽、过散，非经营性资产比重偏大，部分资产闲置。一方面，国有资产布局和配置不合理，该退的国有企业没有完全退出来；另一方面，经营性资产与非经营性资产比重不合理，非经营性资产的增长超过了经济增长的承受力，给全省的财政运转带来了巨大的压力。二是经济增长对国有资产的贡献率依赖过重。在GDP构成上，2001年国有经济所占比重为61.7%,非国有经济仅占38.3%。在资产构成上，2001年全省国有工业企业资产总额占全社会工业企业资产总额的比重为82.5%，现有的9家上市公司，国有股所占比重为44.35%。而国有企业至今在相当大的程度上仍然需要依靠市场垄断以及政府直接或间接的资金支持来维持生存。三是国有企业法人治理结构不完善，经营者的激励和约束机制不够健全。国有企业的发展缺乏动力机制和多元利益主体的制衡机制，部分企业没有通过改革真正建立起符合市场经济的经营机制、分配机制和用人机制，产品结构调整滞后，市场竞争能力低下；所有者对经营者的行为监控没有从体制上得到保证，公司法人治理结构形同虚设，有时经营者的权利游离于企业内外部的监督，决策失误或疏于管理，使企业陷入困境；国有资产流失，无法追究经营者的责任。
（3）良好的市场秩序尚未形成，市场运行仍不够规范。政府职能转变与市场秩序建立互为因果、相互强化。从“十五”期间市场运行情况看，市场秩序经过专项治理整顿，取得了一定的成效。但因为政府职能的“越位”与“错位”并存，使得政府营造公平竞争环境、维护市场经济秩序的职责“缺位”。具体表现在：一是市场主体在市场中从事经济活动的诚信度不高，假冒伪劣现象从一般产品市场向要素市场等高层次市场蔓延。在经济交易活动中，由于交易双方信息的不对称，不公平交易现象时有发生。价格欺诈，以次充好，降低服务质量或者不兑现口头承诺的优惠条件，以虚假广告诱骗消费者上当等现象经常发生。二是市场规则不完善，监管不到位。一方面，部分行业还没有建立起规范的行业标准和行业规则，一旦发生事故，解决纠纷时无章可循；另一方面，市场规则不统一，不同部门出台的市场规则存在着矛盾现象，无照经营和一照多营现象依然存在，形成规则混乱。三是在市场交易中虽然“无法可依”的局面得到了很大改善，但“有法不依”、“执法不严”和“违法不究”的现象突出。四是条块之间、部门之间的不协调，关系没有完全理顺，各自为政的现象屡见不鲜。这些因素在经济运行中必然导致前置审批过多、税外收费过重、部门分割、行业垄断等问题的存在。
（4）市场体系不健全，要素市场、市场中介组织发展缓慢。产品市场发育只是市场化的表象，要素市场发育才是市场化的实质。从青海的实际看，要素市场发育程度还远远低于产品市场的发育程度。劳动力市场、技术市场、信息市场、金融市场、产权转让市场、中介服务等要素市场，在整个市场体系中所占的份额和所处的地位，都难以满足青海省经济发展的需要，甚至在一定程度上成为经济发展的制约因素。以青海省市场体系较为发达的西宁市为例，在西宁地区现有的128个市场中，消费品市场109个，生产资料市场15个，生产要素市场仅有4个。在金融市场方面，企业融资渠道单一，资金匮乏。在直接融资市场，银行能够提供的贷款种类有限，且手续繁琐，中小企业特别是中小企业中的私营企业难以获得银行信贷支持。国有商业银行在农村牧区的分支机构不断萎缩，信贷主要集中在城市并投向国有大型企业。在间接融资市场，因政策管制严格，能获得大额资金的企业有限，截止2003年底，全省只有9家上市公司。在劳动力市场方面，缺乏专业的劳动力流动的组织和中介机构，供求信息不畅，城市内部、城市之间和城乡之间的劳动力自由流动尚存在许多障碍。在土地市场方面，土地资源的利用还没有形成统一的土地市场。技术市场和产权转让市场发育缓慢，技术和产权转让离市场化运营还有较大的距离，致使要素配置信息不畅。
（5）政府职能转变滞后，行政管制过多，审批制度还在经济生活中起重要作用。尽管以机构改革和职能转变为主要内容的行政管理体制改革，已经取得了显著的成绩，但由于行政管理体制的改革是一项极为复杂的系统工程，受客观环境的影响和条件的制约，现行行政管理体制仍然带有阶段性和过渡性的特点，还存在着不少问题。具体表现为：（1）政府职能转变没有完全到位，政府管理的越位、缺位和错位的现象依然存在。不该限制的限制过多，如民营经济的地位和市场准入政策。与此同时，政府该管的却没能管到或没管好，比如社会治安、城市交通、社会保障、收入差距、城乡医疗、教育等。（2）政府组织机构及其权力、职责的配置还不尽科学，职能交叉没有得到根本解决，条块关系没有理顺；机构设置随意性大，定编定岗缺少法律的硬约束；行政程序和行政行为不规范，依法行政、依法办事的能力和水平还不高。（3）政府管理方式和管理手段比较落后，行政透明度与行政效率不高，形式主义和文山会海现象还比较严重。管理方式上过多依赖直接手段，很少使用间接手段，习惯于发号施令、人治管理，过多使用行政手段，不习惯使用经济、法律手段解决问题。（4）政府服务意识淡薄，思想观念落后；行政成本过高，财政负担过重，预算缺乏约束。（5）政府过多地关注微观经济活动，越俎代庖，热衷于自己上项目和要资金，忽视调动民间投资的力量，忽视投资软环境的不断改善。
（6）事业单位臃肿庞大，内部结构不合理。事业单位分布在政治、经济、人民生活和生活发展等各个领域，集中了大部分专业技术人才，拥有大量先进的设备、设施，既是科学研究、理论宣传的骨干力量，又是第三产业的重要组成部分。因此，事业单位改革是我国经济体制改革的重要组成部分，与国有企业、政府管理体制改革一样，对建立和完善社会主义市场经济体制起着十分关键的作用。由于事业单位主要是在计划经济体制下建立和发展起来的，在许多方面与社会主义市场经济体制不相适应，存在政事职责不分，社会化程度不高，财政负担沉重，以及缺乏竞争机制和自我发展、自我约束机制，发展和需要有所脱节，内设机构臃肿、人员结构不合理等问题。截止2001年底，全省共有事业单位5716个，其中：财政全额预算的单位4278个，占74.8％；差额补助的单位1010个，占17.6％；自收自支的单位428个，占7.5％。全省事业单位总编制138514名，其中：财政全额预算的106800名，占77％；差额补助的23118名，占16.7％；自收自支的8596名，占6.2％。全省事业单位实有人数136889人，其中：财政全额预算的105612人，占77％；差额补助的23005人，占16.8％；自收自支的8272人，占6％。从布局结构上看，全省事业单位主要集中在省直、西宁市和海东地区，共有事业单位3143个，占55％；总编制96614名，占70％；实有人数93145人，占68％。从行业结构上看，教育、卫生、交通及农、林、牧、水系统所占比重较大，如教育系统共有事业单位1166个，占全省事业单位的20.4％；编制56663名，占全省编制总数的40.9％；实有人数57987人，占全省事业单位总人数的42.4％。
（7）垄断行业改革滞后，城市公用事业不适应市场经济的要求。从经济学角度看，垄断可划分为自然垄断、行政垄断和市场垄断三种类型。自然垄断行业包括邮电通讯、电力、电信、铁路、航空、城市供水、节水、供热、供气、公共交通等公用事业部门，这些部门是社会经济活动和人类生活所需的基础设施，直接为经济建设和人民生活服务，是经济发展和人民生活质量改善的基本物质前提，具有明显的社会公益性和服务性。正是这些特性奠定了自然垄断行业在社会生活中不可或缺的重要地位。从总体上看，城市公用事业是20年来改革幅度和变化都较小的一个领域。公用事业绝大多数都实行政企合一和垄断经营，各城市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这导致公用事业具有经济性垄断和行政性垄断的双重特征。目前公用事业普遍面临的问题是：一是亏损经营，财政补贴沉重；二是企业缺乏自主权和积极性；三是生产效率低，服务质量差；四是缺乏稳定、规范的建设资金渠道。但这些问题本身并不能说明公用事业就必然是一个亏损的行业。事实上，公用事业具有收费或成本补偿机制，经营者可以通过这个机制获得一定的预期收益，并且在相当程度上减少投资和经营风险。另外由于对基础实施项目的服务需求属于城市生产和生活的基本需求，且需求规模庞大而稳定，故而对投资者或经营者都有较大的吸引力。因此，不对具有垄断性质的公用事业行业进行改革，以上弊端将会严重影响国民经济整体素质的提高，制约青海经济的健康发展。
（8）城乡体制分割，发展很不平衡。尽管“十五”时期青海省农村牧区经济体制改革取得了一定的成绩，但仍然处于新旧体制的转换阶段，与建立市场经济体制和全面建设小康社会目标的实现还有很大的差距。从农牧也发展的内部条件来看，一是土地制度不能完全适应市场经济的要求。二是有实力的龙头骨干企业和农牧民合作组织数量少、规模小、与农民联系疏散，农牧业结构调整缺乏“龙头”企业的牵动，产、加、销一条龙的经营模式远没有形成，制约着农牧业整体效益的提高和农牧民收入的增加。三是市场中介组织发育缓慢、农村牧区市场体系发展滞后。从农牧业发展的外部环境来看，一是社会化服务落后，缺乏应有的支持保护体系。二是农业信贷支持总量不足，财政投资体制更多地倾向城市，商业银行收缩县以下业务，邮政储蓄只存不贷，农村金融机构网点少，抵押、担保条件高，农户和中小企业从金融机构获得贷款非常困难。三是工农产品的比价不合理，不能体现等价交换原则。四是城乡税制不统一，农业税并没有起征点和免征额，在税收制度上对农民明显不公。五是没有形成统一城乡劳动力市场。农民外出就业遇到了手续繁杂、不合理收费及户籍制度的制约。六是农牧区义务教育、卫生等社会事业发展和社会保障与城镇存在巨大的差距。
综合以上分析，我们认为，虽然经过20余年的市场取向的改革，特别是经过“十五”时期的努力，青海也和全国一样初步建立了社会主义市场经济体制的基本框架，但考虑到青海特殊的自然、历史、社会和经济发展情况，青海的市场化进程缓慢，处于“较低层次”的市场化阶段。冷静认识青海市场化所处的阶段，对于因地制宜地采取相关政策和措施、加快推进青海市场化步伐具有重要的意义。
二、“十一五”时期青海经济体制改革的指导思想、总体思路和基本原则
（一）“十一五”时期青海经济体制改革的指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻十六大和十六届三中全会精神，围绕“消除贫困、富民强省”和“深化改革、创新体制”两大历史任务，按照科学发展观和“五个统筹”的要求，牢牢抓住西部大开发的历史机遇，立足青海省情，坚持社会主义市场经济的改革方向，加快体制创新步伐，不断推进市场化进程，促进全省国民经济和社会事业全面、持续、快速、协调、健康发展。
（二）“十一五”时期青海经济体制改革的总体思路
依据青海目前的市场化进程和青海经济社会发展面临的形势，在经济体制改革已经取得巨大成效的基础上，按照以上指导思想的要求，“十一五”时期青海经济体制改革的总体思路是：围绕“五个统筹”，加大改革创新力度，不断消除阻碍生产力发展的体制性障碍，进一步提高青海的市场化程度，力争在2010年建成“基本定型的社会主义市场经济体制”，为在2020年形成“比较完善”的社会主义市场经济体制奠定坚实的基础，进而为完成省委提出的“两大历史任务”，实现青海全面建设小康社会的奋斗目标提供坚实的体制保障。
（三）“十一五”时期青海经济体制改革的基本原则
总结以往的改革经验，考虑到青海未来发展面临的机遇和改革的趋向与特点，在全面建成基本定型的社会主义市场经济体制的过程中，应当遵循以下几个重要原则。
1.加强政府对改革的领导，不失时机地推进改革进程
国内外的经验表明，由于传统体制是政府主导、高度集中的经济体制，政府的改革意愿和安排仍将是推进改革进程快慢和成功与否的主要因素之一。特别是在一些深层次体制问题的解决上，政府的改革战略，能够显著加快改革的进程和市场的发育。从青海来讲，经济发展总体落后，社会发育程度低，观念陈旧，改革明显滞后，在这一背景下，政府所创造的政治和社会环境，是改革得以推进的基本条件。在“十一五”期间，要继续加强和改进政府对改革进程的领导。尤其是在解决传统体制遗留下来的深层次矛盾的过程中，政府的决心和战略部署将起到关键性的作用。
2.正确处理改革发展稳定的关系，有重点有步骤地推进改革
我国改革开放20多年来的一条基本经验，就是坚持正确处理改革发展稳定三者的关系。在“十一五”期间，深化青海经济体制改革也必须坚持这一基本原则。发展是第一要务，是完成青海“两大历史任务”的根本所在。改革是经济和社会发展的强大动力，只有不断加快改革，排除生产力发展的体制性障碍，才能为全省经济持续快速协调健康发展创造条件。保持稳定，是各项事业顺利前进的必要前提，是发展和改革的基本保证，没有稳定的政治和社会环境，一切都无从谈起。因此，必须坚持以发展为目的、改革为动力、稳定为前提，把改革的力度、发展的速度和社会可以承受的程度统一起来，在政治、社会稳定中推进改革、发展，在改革、发展中实现社会稳定，从而保证经济和社会的顺利发展。“十一五”期间，是青海经济体制改革和结构调整升级的关键阶段，产权制度改革、国有企业改革、就业制度改革、农村体制改革、收入分配制度改革、户籍制度改革等高难度改革将全面展开。在推进改革过程中不可避免地会产生或激化某些经济和社会矛盾。除了长期积累的深层次矛盾会显现之外，还会出现新的矛盾和不稳定因素，因此，推进改革必须充分考虑社会各方面的承受能力，有重点有步骤地推进改革，正确处理好眼前利益与长远利益、整体利益与局部利益的关系，为改革和发展创造良好的环境。
3.坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观
坚持以人为本，树立全面发展、协调发展、可持续发展的发展观，不只是指经济增长，而是在经济发展基础上实现全面发展，是社会主义物质文明、政治文明和精神文明的全面、协调发展，包括在经济社会发展基础上促进人的全面发展，也包括人与自然和谐发展，即既满足当代人的需要，又不对后代满足其需要的能力构成危害的可持续的发展。近年来，随着青海经济的快速增长和生产力水平的不断提高，经济社会发展中也出现了一些新的矛盾和问题。主要表现在，城乡差距不断扩大，经济与社会发展不够协调，部分社会成员收入分配差距拉大，就业压力大，弱势群体数量多等等。为了解决上述问题，必须坚持统筹兼顾，努力实现宏观经济改革与微观经济改革相协调，经济领域改革与政治体制、社会领域改革相协调，城市改革与农村改革相协调。为此，“十一五”期间，应特别需要处理好以下几个问题：一是城乡协调发展问题。青海城乡发展不平衡，农村牧区贫穷落后，发展较慢。因此，改革必须致力于逐步改善城乡二元经济结构，使城市与农村协调发展，使广大农牧民能够分享到改革的成果。二是经济体制改革与政治体制改革共同推进问题。注意解决政治体制改革滞后于经济体制改革并影响经济体制改革进程的问题，积极推进行政管理体制改革，由政府改企业转向切实转变政府职能，由“管理型政府”转向“服务型政府”。三是经济社会协调发展问题。注意克服只重视经济增长，而忽视社会发展的现象，注意克服“一条腿长、一条腿短”的失衡现象。在坚持以经济建设为中心，进一步强调经济增长的同时，还要推进公共管理，健全社会保障，关心卫生健康，发展教育文化，实现社会事业的全面发展。四是人与自然的关系。在保持经济快速发展的基础上，要进一步加强环境保护和生态建设，使经济发展与人口、资源、环境相适应，实现可持续发展。五是坚持以人为本。要把以不断满足人的全面需求、促进人的全面发展，作为改革发展的根本目的和根本动力，努力提高生活质量，使广大人民群众真正得到改革的实惠，只有这样才能稳步推进各项改革。
4.调动一切积极因素，尊重和保护群众的首创精神
群众的首创精神是推动改革的原动力。人民群众作为发展生产力的主体，在发展经济的过程中对生产关系包括生产方式、交换方式、分配方式及外部环境等的变革有着强烈的要求，这些要求既是进一步深化改革和推动改革的动力，也是形成改革目标、提出改革任务的重要依据。所以，进一步深化改革必须高度尊重和保护各族群众的首创精神，高度重视各族群众提出的改革要求，使各族群众创新的积极性充分发挥。尊重群众的首创精神，必须最大限度地调动各族群众创业致富的积极性，这就需要在制度上创造条件，通过法律加以保障。只有这样，改革才能不断集中各族群众的智慧，反映各族群众的要求，获得各族群众的支持，才能具有源源不断的强大动力。
三、“十一五”时期青海经济体制改革的目标、重点与措施
市场化改革的体制转轨进程是分阶段推进的，在不同的阶段上，应该有不同的目标、重点和措施。如果说在东部沿海地区已处于市场化的高级阶段，在这一阶段上，法治化进程、政府职能转变、金融市场发展、国际化程度提高等等，可能成为体制转轨的重要内容和重要标志，那么处于市场化初级阶段的青海，如何减少政府参与经济活动的比重，促进非国有经济发展，加快生产要素流动，等等应成为这一阶段面临的主要任务。
（一）“十一五”时期青海经济体制改革的目标
“十五”时期，青海的经济体制发生了深刻的历史性变化，社会主义市场经济体制的基本框架已初步形成。但从总体上看，旧体制的弊端还没有得到根本性解决，市场作用尚未充分发挥，并成为制约全省经济社会发展的重要原因。这说明体制落后已成为经济落后的重要症结和未来全省的主要矛盾。
根据对“十五”时期青海市场化进程的判断，我们认为，“十一五”时期（2006—2010年）青海经济体制改革的总体目标应为 “建成基本定型的社会主义市场经济体制”。其基本内涵是：在解决市场经济发育过程中存在的突出问题上取得重大进展，一些主要的深层次体制矛盾初步得到解决，社会主义市场经济体制的框架体系基本成型，新体制的主要制度和运行机制基本确立，经济生活中的重要关系得到较好调整和改善，市场在资源配置和经济运行中的基础性作用开始向制度化、稳定化和可持续性方向发展。
（二）“十一五”时期青海经济体制改革的重点
在“十一五”期间，要全面“建成基本定型的社会主义市场经济体制”的目标，必须立足于解决青海改革开放和现代化建设中的现实问题，抓住事关全省大局的突出问题和关键环节，有计划有步骤地实施整体推进，重点突破。
1.加快调整所有制结构，重点是发展非公有制经济
我国的基本经济制度是以公有制为主体、多种经济成份共同发展的有机统一的整体。但这是就全国而言的，从青海的生产力和经济发展水平的实际情况分析，全省国有经济比重相对较大，非公有制经济总量明显偏小、规模偏低，与全国及发达地区的发展水平相比，存在着较大差距。非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，对充分调动社会各方面的积极性、加快青海经济的发展具有不可替代的重要作用。“十一五”期间，要紧紧围绕解放和发展生产力的要求，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。在加快调整国有经济布局和结构的过程中，把发展非公有制经济作为经济体制改革的重点任务抓紧抓好，实现非公有制经济发展的新突破。
2.加快现代产权制度建设，重点是发展混合所有制经济
产权制度建设在社会主义市场经济体制中具有重要位置，对全面深化经济体制改革有着极为深远的意义。产权是一个比所有权内涵更为丰富的概念，它是指具有财产内容的各项民事权利，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。继党的十六大提出要“依法加强监督和管理，促进非公有制经济健康发展。完善保护私人财产的法律制度”后，十六届三中全会进一步提出了“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，并用四个“有利于”、一个“内在要求”和一个“重要基础”对产权在所有制中的核心地位进行了充分的肯定。“十一五”期间，要以大中型国有企业为突破口，加快现代产权制度建设，重点发展国有资本、集体资本和非公有制资本等参股的混合所有制经济，实现国有企业由绝对控股、优势控股向相对控股、参股、退出股权的转变，使股份制经济成为全省公有制的主要实现形式。对中小企业，通过鼓励企业员工参股、经营者持大股和民资外资参股控股，实行全面的产权改革，切实放开搞活，从而在深化国有企业改革上迈出新步伐。
3.加快垄断行业改革，重点是推进部分公用事业股权多元化进程
垄断行业是国有经济最集中的领域。十六届三中全会《决定》指出：垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。这为青海推进垄断行业改革指明了方向。在“十一五”期间，推进青海部分公用事业改革应成为深化经济体制改革的重要内容，其改革的方向是放宽市场准入，引入竞争机制，实行政企分开、政资分开，逐步走股权多元化的道路。政府应积极鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设，以便更好地在国民经济中发挥主导作用。
4.全面加快市场体系建设，重点是培育和发展生产要素市场和社会中介组织
发展现代市场体系，健全市场机制，是充分发挥市场在资源配置中基础性作用的中心环节。以律师事务所、会计师事务所和各种行业协会为代表的市场中介组织的发展是推进市场化的重要力量。“十一五”期间，青海应重点培育和发展生产要素市场，通过进一步的城乡户籍制度改革、人事制度改革等拆除人为设置的影响劳动力流动的障碍；大力发展金融市场，启动民间投资，为非公有制经济发展创造良好的融资条件；改革行政性划拨土地资源的利用方式，用市场化的手段配置日益稀缺的城镇建设用地等土地资源；采取有力措施保护知识产权，加快科技成果转化为现实生产力的步伐；大力发展各类工商技术协会，社区性的自治组织，会计、律师、资产评估、房地产估价、工程监理、资信评级、企业投资经营咨询、广告服务等等中介性组织，以及民间慈善组织等，力争在生产要素市场建设上取得突破性进展，以促进资源的优化配置，为全省经济和社会发展创造良好的市场环境。
5.深化农村体制改革，重点是发展农村社会化服务体系
进一步推进农村经济体制改革，逐步改变城乡二元经济结构，不仅是建立社会主义市场经济体制的需要，还是保证全面建设小康社会目标实现和促进先进生产力快速发展、实现现代化的必然选择。从目前青海农村的实际情况看，继续深化农村经济体制改革，必须着眼于解决农业和农村发展中的深层次矛盾，加快发展农村社会化服务体系。 “十一五”期间，青海农村体制改革，必须紧紧围绕为农牧民提供产前、产中、产后的全过程综合配套服务等内容，重点发展农村社会化服务体系，多方面加强政府对农业的支持力度，促进农村经济的快速发展，增加农牧民收入。
6.深化行政管理体制改革，重点是解决政府机构庞大臃肿，职能交叉，管理层次过多的问题
青海地区经济基础薄弱、经济总量小是有目共睹的事实，然而，其政府机构设置、人员配置不仅与全国一样，甚至其膨胀程度远远超过东、中部地区。形成了弱小经济与庞大政府的“倒三角”现象，致使政府行政开支过大，职能交叉，机构运行缺乏应有的效率，人头费往往吃掉了本已十分紧张的发展资金。 “十一五”期间，为了继续保持青海经济发展的良好势头，必须加快行政管理体制改革的步伐，重点解决政府机构庞大臃肿、职能交叉、管理层次过多、行政办事效率较低的问题，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。这对于转变政府职能，建设服务型政府，降低经济运行的成本，促进青海国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，意义十分重大。
7.深化就业制度改革，重点是形成市场导向就业机制
千方百计扩大就业，不断改善人民生活，是社会主义市场经济体制改革的重要任务，也是全面建设小康社会的必然要求，还是实践“三个代表”重要思想的集中体现。从青海来看，劳动力供大于求矛盾的长期存在，决定了促进就业政策应该成为青海省优先的经济政策和社会政策，成为宏观政策的根本取向。因此，“十一五”时期，要把扩大就业作为各级政府的主要职责，把宏观调控目标的重点转向“就业优先”，运用财政、税收、信贷等经济杠杆，通过结构调整、城乡统筹、完善就业服务体系、加强职业教育和技能培训等实现就业和再就业工作的新突破，努力把城乡失业率控制在15%内。
8.加快完善社会保障体系，重点是进一步扩大覆盖面
社会保障制度的主要职能是使公民在年老、疾病、失业以及遇到其他不测的情况下，能够从政府和社会获得经济援助及有关服务，以保证基本生活，维护社会安定。青海省社会保障体系的完善，一方面必须按照国务院的统一安排部署进行，另一方面还必须从认识上、措施上因地制宜、实事求是，以确保社会保障体系功能的正常发挥。因此，“十一五”时期，不仅要依法加快社会保险制度的改革，继续扩大基本养老保险、医疗保险和失业保险覆盖面，而且要以建立农村最低生活保障制度和以大病统筹为主的新型合作医疗制度为重点，逐步建立多层次的农村社会保障体系，为最终建立城乡一体化的社会保障体系奠定基础。
9.加快事业单位改革，重点是调整结构、创新机制
深化事业单位改革，是社会事业健康发展的要求，是完善社会事业公共服务体系建设的关键，是关系青海省经济社会协调发展的一项十分重要的工作。按照公共财政的要求，重新对事业单位进行分类，重新明确事业单位职能，提高事业单位经济和社会效益，减少对财政的依赖已迫在眉睫。因此“十一五”期间，必须按照党的十六届三中全会精神，加快事业单位改革的步伐，力争有较大突破。在改革过程中，应遵循总体布局科学化、发展方向社会化、分类管理多样化、总量控制制度化的原则，将承担政府职能的不宜撤销的事业单位转变为政府部门；公益性事务较少的营利性事业单位，应实行产权制度改革，改制为股份制企业或公司；全额拨款的事业单位，通过合并、重组形式进行整合，对业务日趋减少、任务不饱满的事业单位要压缩编制，调整结构；承担一定公益事业职能的差额拨款事业单位，可以全部或部分保留到全额拨款事业单位中，也可以通过政府有偿委托进行相关公益性服务的途径，推动其规范转制，以便尽快建立有利于发挥政府社会管理和公共服务职能、政事和事企分开、符合事业单位自身规律的管理体制和运行机制。
（三）“十一五”时期深化青海经济体制改革的主要措施
如果把建设社会主义市场经济看做一个历史过程，目前青海只是处在这个过程的低层次阶段。在这样的起点上，除了应当正确把握改革进程中的主要矛盾和重点问题以外，提出和制定符合青海实际的科学合理的改革措施，进一步明确“十一五”时期经济体制改革必须完成的主要任务，对于推进青海社会主义市场经济体制建设取得突破性进展具有十分重要的现实意义。
1.加快调整国有经济布局和结构，大力发展混合所有制经济
当前，青海国有资本在工业及商业、社会服务业领域所占比重偏高，同时，在产业领域上的分布结构也不尽合理。有效解决这一问题的关键，是要根据党的十六届三中全会精神，结合青海实际，明晰国有经济布局调整的总体规划和基本政策，完善国有资本有进有退、以退为主、合理流动的机制。总体思路是：引导省内外个体私营业主、民营科技企业、三资企业和社会自然人，通过收购、兼并、控股国有企业等方式，与国有、集体经济互相融合，资本渗透，优势互补，通过大力推行股份制，发展混合所有制经济。一是促使国有资本从一般性竞争领域向四大支柱产业和四大优势产业、高新技术产业、基础设施和公用事业集中。通过控制国家经济安全和国家经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。从“十一五”开始，国有资本应全部退出商业、餐饮服务业等一般性竞争行业。二是促使国有劣势企业向高质的优势行业集中。通过增补资本金、技改贴息、科技入股、参股入股等形式，扶持有特色、有创新能力、管理机制新的企业发展。三是从实物形态向价值形态集中。对所有企业的国有资本进行评估量化，以股份或其他可以让渡的形态授权企业经营，以利保值增值或资产流动。从“十一五”开始，均不再搞国有独资企业，鼓励民营、集体、外资等其他经济成份参股，加快国有企业产权主体多元化的进程。与此同时，要采取切实措施，防止某些个人、集团为谋取私利变相侵吞国有资产，真正维护国家利益。
2.继续深化对国有大中型企业的公司制改革，完善法人治理结构
进一步深化国有企业改革，使国有企业真正建立起现代企业制度，是建成完善的社会主义市场经济体制的根本任务。近几年的实际表明，公司法人治理结构是公司制的核心。改进公司治理结构，能有效提高企业（公司）的市场竞争力。
（1）建立现代产权制度，积极推行股权多元化。股权多元化有利于形成规范的公司法人治理结构，除极少数必须由国家垄断经营的企业外，通过建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，积极发展多元投资主体的公司。企业股权结构的设置应考虑到各方面的利益，大股东所占有的股权比例不能超过其他中小股东股权之和，避免内部人控制和大股东牺牲中小股东的利益，在股权结构上建立起权力制衡机制以改变国有股一股独大的状况，注重维护中小股东利益。这种产权制度安排是改进公司治理结构的基础。
（2）按照现代企业制度的要求，规范公司股东会、董事会和经营管理者的权责，形成运转协调的权力制衡机制。要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。股东会作为企业的权力机构，主要职责在于选聘董事会成员。董事会作为企业的决策机构，对企业的重大经营决策负责。董事会一般应下设投资委员会、薪酬委员会、提名委员会和审计委员会。各委员会应由一名董事负责。为了避免董事会被内部人控制，还要聘请若干外部独立董事，由审计、法律、经营等方面的专家担任。企业的经营管理者由董事会聘任。股东会、董事会和经营层三者之间应形成一个既相互协调、又相互制衡的“等边三角形”关系，建立起现代企业制度所需要的科学的治理结构。有些大企业还可设立监事会，负责董事会的部分监督职能。与此同时，应处理好党管干部原则、企业党组织、职工民主管理与法人治理结构的关系。企业党组织要改进发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，参与企业重大问题的决策。
（3）健全国有资产管理和监督体制，探索国有资产经营和监管的有效形式。实践已经证明，搞好国有企业，提高企业的市场竞争力，必须解决好“三个分离”和“三个转变”，即政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离、出资人所有权与企业法人财产权分离、国有资产管理与国有资产运营分离；实物形态管理向价值形态管理转变、资产管理向资本管理转变、管理企业向管理产权转变。因此“十一五”期间，青海要进一步深化国有资产管理体制的改革，健全和完善国有资产管理体制。具体做到：国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度。建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监督制度。
（4）继续深化配套改革，为国有企业的改革与发展创造良好的外部环境。一是加快社会保障体系建设，逐步将下岗与失业并轨，统一纳入社会保险范畴，进一步减轻国有企业冗员负担；二是进一步扩大直接融资比重，减轻国有企业债务负担；三是将企业办的学校、医院、服务机构等社会职能移交给地方政府，分门别类由政府承担或进行企业化经营；四是健全中介服务体系，规范会计、律师、公正、资产评估、咨询等社会中介机构的行为，更好地为国有企业改革提供服务。
3.大力发展非公有制经济，改革现行管理体制，真正解决“市场准入”和“国民待遇”问题
“十一五”期间，要把发展非公有制经济作为全省经济调整的一个突破口，构筑新的经济增长点，彻底清除限制非公有制经济发展的体制性障碍，实现青海所有制结构调整的新突破。
（1）进一步拆除和降低门槛，拓宽并放开非公有制经济的投资领域。一是除国家有特殊规定的以外，允许非公有制经济进入青海的各个领域和各个行业。鼓励并吸引各种资本、企业参与基础设施和社会发展项目建设，开放电站、通讯、公路、铁路、机场、水利等基础设施及教育（非义务教育阶段）、医院等社会投资领域。鼓励各种所有制企业和个人投资生态项目保护建设，并界定明确的产权。二是以市场为导向，引导非公有制经济逐步从第三产业向第一、第二产业延伸，促使第一、第二产业的比重有较大提高。三是以资本为纽带，以名优产品为龙头，引导非公有制经济发展跨行业、跨所有制的联合与合作，形成一批符合国家产业政策、产品附加值高、带动辐射作用大的骨干私营企业。
（2）改革现行管理体制，建立个体私营经济组织指导体系。非公有制经济具有多行业、多层次、多主体的特点，管理部门多，行业性质差异大，对政策要求各不相同，组织协调难度大。目前，非公有制经济在很大程度上处于“自然发展”的状态，组织指导体系很不完善，普遍存在着“都管都不管，谁都管不好”的现象。为此，政府应设立非公有制经济组织指导小组，负责政策研究、综合协调、目标制定、数据统计、信息发布、工作指导、政策落实、维权服务和监督检查等工作。这既能加强对个私经济发展工作的组织领导，加强对执法工作的监督，还有助于政府有关部门实现职能转变。
（3）消除投资、信贷、税收、服务等方面的歧视性政策和做法，创造各类市场主体平等使用生产要素的环境，促进个体私营经济健康发展。一是把个体私营经济纳入国民经济和社会发展的总体规划，拟定个体私营经济发展目录，在发展方向、领域、重点等方面加强指导。二是金融部门根据效益原则，加大对个体私营经济的信贷支持，城市商业银行和农村信用社要把对个体私营经济的贷款纳入年度信贷计划，给予重点支持。三是认真贯彻省委省政府对个体私营经济制定的税费优惠政策，严禁超前征税、超额征税，坚决制止“三乱”，切实减轻个体、私营经济负担。四是加强法制建设，统一市场主体法律法规，逐步建立起准则统一、登记机关统一、有关部门的权力和责任相统一、市场主体的权利和义务相统一的比较完善的市场主体法律规范，建立公平竞争的发展环境。
4.放宽垄断行业的市场准入，引入竞争机制，加快推进公用事业改革步伐
公用事业自身的特点，需要政府把更多的财力和精力投入到组织基本的、重要的公共服务和公共产品的供给上，特别是向农民和城市弱势群体提供基本的公共产品，以保证人民群众对公共服务的选择权和知情权。垄断行业放宽市场准入，意味着允许新的市场主体进入本行业参与市场竞争，这有利于垄断行业提高效率，改善服务，以适应市场经济发展的要求。加快推进垄断行业中公用事业股权多元化步伐，就是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。
（1）在一些可以开放的公用事业单位应允许新的企业（包括民营企业）自由进入，以制造多个竞争者，打破独家经营的局面。我国电信业成功的改革试验证明，自然垄断行业要消除垄断弊端，就必须从打破垄断着手，在本来可以实行竞争的自然垄断行业打破独家垄断，对不同所有制形式的企业开放，允许包括民营企业在内的各种企业自由进入。
（2）对一些一时不允许或不宜允许新企业进入的自然垄断产业，一是可考虑在坚持以国家投资为主体的前提下，允许民企、个人、外商及社会闲散资金投入，以克服自然垄断产业投资渠道单一的弊病，扩大资金来源，加快改变供给严重短缺的状况。二是可考虑对其进行现代企业制度改造，使它们取得有限责任公司的法律身份，从而减少和避免政府对企业的直接干预，实现政企分开，简化决策程序，提高企业效率。
（3）在传统的自然垄断行业中区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务，在非自然垄断性业务领域向民营企业开放，引入竞争机制。由于自然垄断性业务是自然垄断产业的基础和核心业务，其规模经济非常显著，在相当程度上决定着整个自然垄断产业的运行效率。因此，自然垄断性业务领域仍应由一家或少数几家国有企业控制，而非自然垄断性业务规模经济特性并不显著，可由多家效率较高的民营企业竞争性经营。即形成国有企业主要经营自然垄断性业务，而民营企业主要经营非自然垄断性业务的总体格局，从而引入竞争机制，促使企业提高效率、降低成本、改善服务，实现“竞争经济”。还可以考虑，在有些产业，如交通运输产业，政府是否只负责兴建各种车站、码头、机场，而让交通工具的运营部分或全部转为民营。这样，既可以节约财政支出，又可以引入竞争机制，提高供给水平。
（4）在一定条件下对某些自然垄断产业出售国有资产（主要形式可以是向社会公众发行国有资产股票），或者允许国营企业参股国有经济形成混合所有制经济，实现民营资本和民营企业向自然垄断行业的渗透和进入。
5.培育要素市场，完善市场类型，健全市场规则，加强市场监管，建设诚信市场
“十一五”期间，青海市场体系建设要以统一、规范、有序为目标，以发展要素市场和中介组织的为重点，以旅游、体育、文化娱乐等高级市为新增长点，形成以西宁中心市场为核心，以区域性市场为骨干，以城乡基层市场为基础的多层次的市场体系。
（1）培育要素市场，大力发展社会中介组织。一是建全和发展劳动力市场。要以发展劳动中介组织为重点，放宽对中介组织的市场准入条件，适当降低注册资金额度。二是加快发展资本市场，加大对中小企业的扶持力度。由政府有关部门出面，组建中小企业主协会或中小企业主俱乐部，以连保连坐的形式获取银行信贷支持，允许中小企业在一定条件下，自主定向融资，甚至向社会融资。三是逐步完善房地产市场。在体现保护房地产商利益的同时， 必须明确房地产商和消费者之间、业主和物业管理之间的权利和义务，对违反协议的房地产商和物业管理主体进行严厉的处罚。四是大力发展信息市场。要在捕捉市场信息方面下功夫，加快信息网络建设。五是制定有利于市场中介组织发展的政策，扶持中介组织的发展。鼓励个体私营经营者和下岗人员创办中介组织，畅通市场信息，强化市场服务。同时，政府委托有关部门或机构对市场发展趋势进行长期调研，定期通过固定的方式和渠道发布调研成果，引导中介组织健康发展。
（2）扩展市场容量，完善市场类型。一是发挥源头优势，建设产区市场。充分发挥青海资源和畜产品优势，遵循流通规律，搞好规划布局，引导发展一批毛绒革批发市场、矿产品直销市场、中藏药批发市场、建材装饰装潢及家具批发市场和高原反季节蔬菜批发市场。二是拓展销区市场。提高现有市场的水平和档次，协调、扶持一批大型超市，发展网上购物和配送服务，对有一定知名度、上规模、上档次的大、中型市场，要加强软件建设，构造营销网络，增强服务功能。三是培育建设以西宁市为核心的，覆盖全省、联结省外的市场群，即西宁市经济区市场群、东部农业区市场群、以格尔木市为中心的西部经济区市场群和环湖经济区市场群。
（3）健全完善市场规则，完善市场监督管理。“十一五”期间，继续开展整顿和规范市场经济秩序工作，为青海省经济健康快速发展造就一个统一、有序、规范的市场体系。第一，围绕关系群众生命安全、身体健康和切身利益的热点问题，加大打击制售假冒伪劣商品违法犯罪行为的力度，对重点市场地区、重点市场和重点商品，既要抓住市场内的监督检查，又要抓住售假线索杜绝源头。同时，深入开展维权和反欺诈活动，强化消费品市场的消费维权工作。第二，严把市场主体准入规定，把好市场准入关，强化“经济窗口”监督和市场巡查制度，加大对市场主体违法行为的查处力度，为市场机制的正常运行创造良好的环境。第三，以国家颁布的法律法规为依据，结合青海实际，制定、颁布一批行业规范标准。进一步完善市场交易规则和行业质量标准，统一质量计量检测方法，以保证市场监督部门在具体监督活动中有章可循。当前应尽快制定和完善新兴行业和特殊行业的市场规则，特别是制定室内装修、装潢行业质量标准和施工规范，美容、整容行业的市场准入条件和操作规范。第四，对特殊商品实行标准化合约交易。以国家法律法规为依据，结合青海实际，制订推行一批特殊商品交易的标准化条款交易合同，合同条款的解释权归政府有关职能部门。这些合同主要包括：房地产交易的标准化条款合同；住宅小区物业管理标准化条款合同；汽车交易及售后服务的标准化条款合同。第五，工商行政管理部门在实施监督的过程中要进一步落实责任制，强化监督指导。通过上下监督，队伍自身建设，确保对市场的监管不走过场。对监管不力的机构和个人，按照责任追究制度的规定，追究相关人员的责任，确保市场机制正常发挥作用。
（4）加强市场诚信建设。“十一五”期间，在“十五”市场活动诚信建设的基础上，继续推进诚信体系建设，增强市场主体诚信意识。一是开展9001质量管理体系等方面的认证活动。通过一系列认证活动的开展，为市场主体在经济活动中树立良好的诚信形象，奠定硬件基础。二是政府引导，加强市场主体的诚信建设。以推行市场主体诚信守法提醒制、警示制、公示制为基础，广泛持久开展“重合同，守信用”活动，建立市场主体诚信程度等级档案，加快建立企业诚信体系。三是量化诚信标准，对市场主体诚信实行社会监督。政府的市场监管部门要广泛深入进行调研，制定市场主体诚信度考核标准和量化指标，定期对市场主体进行诚信度等级进行考核，在互联网络上向社会公开，以便需要者随时查询。
6.进一步完善农村家庭承包经营体制，不断健全农村社会化服务体系，统筹城乡义务教育和卫生等社会事业，增加农牧民收入
按照统筹城乡发展的要求，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，是繁荣农村经济，全面建成青海社会主义市场经济体制的一项重要任务，也是从根本上解决“三农”问题所必须遵循的基本方针。因此，“十一五”期间，青海农村经济体制改革必须着眼于解决农业和农村发展中的深层次矛盾，采取有效措施，力争取得较大成效。
（1）不断改革和完善农村牧区土地制度，强化对农牧民土地、草场经营权的保护。（1）进一步完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农牧民对土地、草场承包经营的各项权利。一要继续长期坚持家庭联产承包责任。二要进一步明确土地、草场的所有权和经营权，使农牧户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。三要充实农牧户土地使用权的内容，赋予农牧民开发权、收益权、转让权、租赁权、入股权、抵押权和继承权。（2）要培育土地、草场使用权市场。建立“依法、自愿、有偿”的土地、草场流转机制；允许土地、草场在一定的条件下转让；允许土地、草场流转形式的多样化。（3）实行最严格的耕地保护制度。一要保障农牧民权益，明确基本农田、草场是农村稳定的基础，严格控制征地规模。二要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地。三要完善征地程序，在公共利益之外的非公益性用地，不再动用国家征地权力。四要对划入生态保护区的草场，区别不同情况给承包牧民以相应的补偿，并切实解决好他们的生存、生产问题。
（2）健全农牧业社会化服务和对农牧业的支持保护体系。（1）健全农牧业社会化服务体系。一是加快“七站八所”改革步伐，加强其服务功能发挥。归类合并建立综合服务功能的机构，充实业务技术人员；理顺管理体制，实行条块分离的管理方式，加强业务领导；拨付足以运转的业务经费，配备必要的设备；改革分配制度，经营服务收入的分配引入竞争机制，调动工作人员积极性。二是完善农村、牧区社区性集体经济组织——村民委员会，发挥集体经济组织在整个农牧业社会化服务体系中的基础性作用。要加强民主制度建设，实行村务公开，尤其是财务公开以增强集体经济组织对农民的凝聚力。同时转变思想观念，明确集体经济组织的主要功能就是要把农牧民一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事情努力办好。三是在农牧民自愿基础上发展农村专业合作组织，促进规模经营，发展产加销、贸工农一体化的龙头企业，培育农牧民合作意识、加强农牧民自我服务和自我保护。四是完善农牧业产业化经营体系。鼓励工商企业投资发展农产品加工和营销，积极推进农牧业产业化经营，形成科研、生产、加工、销售一体化的产业链，推动农牧业按区域化、专业化生产的方向发展，促进农牧业科技进步、提高农牧业生产效率，使农牧民可以分享加工、销售环节的利润，增加收入。（2）健全政府对农牧业的支持和保护体系。一要逐步把农村公益事业和公共设施的发展与建设纳入财政支持范围。二要充分利用WTO的“绿箱”政策，增加对农牧业科研和推广、质量安全和检验检测、农牧产品流通设施、农牧民培训等方面的投入。（3）按照建立公共财政体制和现代税制的要求，逐步统一城乡税制。一要在农村、牧区税费改革的基础上，尽快取消农业税。二要遵照税赋公平的原则，逐步统一城乡税制。三要遏制乡村不良债务的继续增长，逐步化解多年形成的债务包袱。
（3）培育和发展农村牧区的市场体系。（1）加强农牧产品市场建设，实现货畅其流、公平交易。（2）要完善生产要素市场体系。促使农的牧区商品、生产资料、劳动力、信息、技术、资金等要素市场全面发展起来，使各种生产要素的配置逐步超出血缘、亲缘、地缘范围，更多地通过市场进行，优化配置结果。（3）要逐步建立农村牧区金融市场，为农牧区经济发展融通资金。一是在农牧区试点建立互助合作性金融组织，确保本地资金的充分利用。农牧民自愿入股、自愿存贷，会员存款无利息、贷款利率和条件低于市场利率，年终按股分红。二是申请开办农业发展银行为农牧产业发展服务的相关业务，借助外部资金力量。允许为农牧户提供购买农机具、良种、化肥、农膜等生产资料的贷款；允许为生产大户提供短期流动资金；允许为农畜产品加工企业提供固定资本和流动资本贷款。三是建立政策性农牧业保险制度。建立政府主导下的、政府与商业保险公司混合经营模式的农牧业保险形式，增强农牧业抵御市场风险和自然风险的能力。（4）要建立宣传农产品检疫和质量标准执行体系。重点是宣传、教育、引导、监督农牧民认识、掌握、坚持农产品质量体系和认证体系。（5）要以等价交换的原则，理顺工农产品的比价。对农业牧业继续减、免税，对有关工业企业实行补贴，限制农业生产资料的价格，并且给农牧民适当的补贴。
（4）深化分配制度改革，减轻农民牧民负担，增加农牧民收入。（1）改善农村劳动力转移就业环境，引导农村富余劳动力平稳有序转移。一要贯彻中央建立城乡统一的劳动力市场的总体思路。二要推进乡镇企业改革和调整，大力发展县域经济，积极拓展农村、牧区就业空间。通过发展非农产业逐步减少农牧业劳动力，提高农业生产率。通过推进城镇化减少农村、牧区人口，降低农村、牧区自然资源的负载率，促进农牧业和农牧区的现代化。（2）逐步统一城乡劳动力市场。一要简化农民外出就业手续，清理各种针对农民工的不合理收费。二要完善对流动人口的管理制度，加大户籍制度改革力度。在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍。农村居民在城市就业并且落户的，在没有纳入城市社会保障体系前，可继续保留土地承包权和宅基地使用权，并享受原集体资产的收益分配。三要保障外来人口子女公平接受义务教育的权利。进一步明确和落实以流入地政府为主负责进城务工农民子女的义务教育工作。要降低入学的门槛，禁止收取赞助费和借读费。
（5）统筹城乡义务教育和卫生等社会事业发展，逐步缩小城乡社会保障水平的差距。（1）增加财政预算在农村义务教育总投入中的比例。一要按照建立公共财政体制的要求，进一步强化中央和省级财政支持农村基础教育的职责及投入力度。二要将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，工资由中央或较高层次地方财政承担，或列入州、省预算，或各级预算共同分担。（2）对农村卫生筹资体制进行改革。一要明确政府的主要职责是强化农村公共卫生服务。二要在城乡之间公平分配卫生资源；三要完善对贫困地区的转移支付制度。四要对乡卫生院重新定位，并增强公共财政对村级卫生室的支持。五要积极建立多层次、多类型的农村医疗保障制度。要将建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点，完善其它形式的农村合作医疗制度，条件成熟的农村地区也可以鼓励农民参加商业医疗保险。（3）完善农村社会保障制度。一要加快建立农村最低生活保障制度。二要坚持家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度，逐步提高社会化养老的程度。三要应按照农民工的实际需求，分阶段、分层次，逐步建立社会保障制度。
（6）改革农业行政管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的农村管理新体制。
（1）推进乡镇基层政权组织的改革，精兵简政，转换职能，使其适应社会主义市场经济体制的要求。（2）建立统一的管理部门。结合机构改革，建立一个能综合掌握多种必要的调控手段、统一管理农牧业发展的权威部门，对农牧业的生产、销售、服务进行综合协调。（3）继续实施科教兴农、兴牧战略，把农牧业增长真正转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上。一是开展科技培训和示范，办好农牧科技园区，强实用技术的普及和推广，促使适合本地区农畜产品优良品种快速发展。二是提高农业机械化水平，力争在农牧业生产的主要环节上实现机械化。三是深化农牧区科技体制改革，鼓励发展多种民办科技组织。
7.实施积极的就业政策，创造更多的就业岗位，完善就业服务体系
就业问题关系人民群众的根本利益，关系改革发展稳定的大局，扩大就业是当前和今后青海长时期重大而艰巨的任务。因此，“十一五”期间，青海要把就业工作作为一项利国利民的重大任务抓紧抓好。
（1）把促进就业作为宏观调控的主要目标。劳动力供大于求矛盾的长期存在，决定了促进就业政策应该成为青海省优先的经济政策和社会政策，成为宏观政策的根本取向，宏观调控目标的重点应转向“就业优先”。因此，“十一五”时期，要把城乡失业率严格控制在15%内，利用全省经济保持快速增长的有利时机，加大就业岗位开发，千方百计扩大就业。
（2）把经济结构调整与扩大就业紧密结合起来，在发展中解决就业。一要在经济增长模式中选择就业增长优先的经济增长模式；二要在产业结构上注重发展第三产业；三要在产业类型上注重发展劳动密集型产业；四要在企业规模上注重扶持中小企业；五要在经济类型上注重发展非公有制经济；六要在就业方式上注重采用灵活多样的形式。
（3)坚持城乡统筹政策，切实做好农村富余劳动力转移就业工作。一要减少户籍约束，消除城乡间的就业歧视和择业差别，使劳动者能够根据自身的利益追求和特长自主择业，形成劳动要素合理配置的局面；二要强化对外劳务协作和劳务输出力度，培育一批专业化的劳务输出经纪人，促使劳务输出工作由政府主导型向市场主导型转变；三要保证子女平等接受教育。
（4）鼓励国有企业创造更多的就业岗位，继续做好再就业工作。一方面要鼓励国有企业不把职工推向社会，从产权上给政策。同时，允许职工带着岗位与企业脱离关系。另一方面继续做好再就业工作。一要通过教育、宣传、舆论转变全社会的就业观念。二要搞好再就业援助行动，制定并落实好有关税收减免、社保补贴、岗位补贴、培训补贴、职介补贴、小额贷款等扶持就业和再就业的政策。三要鼓励下岗失业人员通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样的方式实现就业。
（5）完善就业服务体系，加强职业教育和技能培训，帮助特殊困难群体就业。一要更好地运用财政、税收、信贷这些经济杠杆来支持扩大就业；二要在技能培训方面实现就业和再就业工作的新突破；三要继续实施“4050”政策；四要规范企业用工行为，保障劳动者的合法权益。
8.进一步完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，逐步解决收入差距问题
完善收入分配制度，理顺收入分配关系，对于青海全面建成社会主义市场经济体制，维护社会稳定，促进青海国民经济持续快速健康协调发展具有重要意义。
（1）大力推进社会经济发展，增加社会财富，为普遍解决收入差距、贫富差别创造物质前提。一要尽快建立与完善现代企业制度，使国有企业形成适应市场经济的运作机制，优化结构、提高经济效益、增强经济实力，提高职工收入。二要促进农牧业发展，增加政府对农牧业的投入，改善农牧业生产条件，切实减轻农牧民负担，逐步缩小在城乡之间工资收入以外的各项福利补贴的差距，增加农牧民收入。三要加快贫困地区经济发展，支持贫困地区的基础设施建设，给予贫困地区企业优惠的税收政策和优惠的信贷政策，提高贫困地区居民收入，逐步缩小地区间居民收入差距。
（2）加快完善市场体系和市场机制，通过生产要素的不断优化配置，为共同富裕提供现实基础。一要完善市场体系，避免由于取得和使用生产要素成本差异因素所形成的收入差距。在继续发展、完善商品市场的基础上，加快要素市场的发展，使市场机制优化资源配置的功能得以充分发挥，最大限度地排除初次分配中的非经济因素的影响，提高整个社会的经济效益，增加全社会可分配的收入总量。二要充分发挥市场机制的作用，限制由于行业垄断、地区分割而引起的收入差距。通过价值规律调节各种生产要素优化配置，尽早形成全社会统一的平均利润率，为共同富裕提供现实基础。
（3）充分发挥政府的宏观调控职能，把地区间、群体间居民收入差距控制在一定范围。一要继续依法保护合法收入，合理拉开收入差距。二要坚决打击和取缔非法收入，缩小制度外收入差距。严厉打击党政官员靠贪污受贿、利用职权寻租、权钱交易、侵吞国有资产牟取暴利的行为和披着合法经营的外衣造假、贩假、卖假坑害消费者牟取暴利的行为。三要整顿不合理收入，减少非正常收入。加强对国有垄断企业分配活动的管理，加强行政、事业单位预算外资金的管理。四要加强税收工作，对高收入者切一块。建立收入货币化、规范化体系，建立个人财产登记制、收入申报制、个人金融资产实名制，使个人所得税建立在个人实际收入而不只是货币收入的基础上。五要进一步建立和完善社会保障制度，对低收入者补一块。
（4）调动民间互帮互助力量的积极性，倡导善心善举，调剂民众个体间的收入差距。一是倡导无偿援助，增加贫穷者的收入。二是完善援助通道，缩小收入差距。鼓励建立建长期性无偿援助的非赢利机构，形成无偿援助的民间通道，调动捐助者的积极性，弥补捐献捐助活动行政命令的缺陷。通过这一通道使受援者收入增加，提高增加收入的能力。
9.强化保险基金征缴，扩大保险覆盖面，加快建设覆盖全社会的多层次的社会保障体系
社会保障体系是青海全面建成社会主义市场经济体制的一项重要内容，也是促进经济发展和社会公平的一项根本性的制度建设。
（1）按照公平与效率相结合的原则，充实保险基金。一是改革现行由政府分担的社会保险项目的费用。保险基金的提取由税前改为税后，国家在获得税收后，再通过财政支出，将按比例应该由国家承担的部分划拨入个人帐户，充分体现国家和个人、企业利益的一致性。二是争取中央资金支持，使青海省这样的落后地区的保障水平达到全国平均水平，以促进生产力的发展。青海省地处世界屋脊青藏高原，必须的生活费用高于全国平均水平，同时生活用品价格也高于全国平均水平。也就是说即便是青海省城镇居民名义收入水平等同于内地，但实际生活水平却大打折扣，自我保障能力也相对较低。所以，要积极争取中央资金支持，使地区保障水平达到全国平均水平。
（2）进一步完善社会统筹与个人帐户相结合养老保险制度。一要实现基本养老保险制度在全省范围内统一制度、统一政策、统一费率、统一管理，增强基金的调剂能力。二要做实个人帐户，一方面争取更多的中央社保基金支持，另一方面从本省国有资产或土地出让收入中提取一部分资金。三要提高离、退休人员养老保险金给付水平和给付年限，使其高于全国平均水平，这不仅对在青海省劳动一生的退休职工是公平的，而且对在青海工作的在职职工可以起到安慰、稳定作用。四要依法继续扩大基本养老保险覆盖面。将城镇全部从业人员纳入基本养老保险范围。五要积极探索行政、事业单位养老保险制度改革。
（3）加快失业保险制度的改革。一要进一步完善失业保险制度，做好国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨及失业人员向城镇居民最低生活保障的过渡和衔接，重点解决好失业职工生活保障问题。二要扩大失业保险覆盖面，城镇各类企业、事业单位的全部职工都应纳入失业保险的范围。三要逐步提高失业人员享受失业保障的标准。失业保障水平的确定，要考虑自然环境、气候条件、生活习惯等因素，要确保劳动力的生存和再生产。
（4）加快职工医疗保险制度改革。一要理顺医疗保险管理体制，同步改革基本医疗保险、医疗卫生和药品生产流通体制。二要稳步扩大医疗保险覆盖面，10年内要基本实现城镇职工医疗保险全覆盖。三要建立与经济发展水平相适应的基本医疗保险费率调整机制，不仅要考虑全国经济发展的平均水平，而且要考虑青海省严酷的自然环境，保障水平要进一步提高。四要进一步完善公务员医疗补助办法，扩大大病医疗保险范围，提高统筹支付标准。五要健全社会医疗救助和多层次的医疗保障体系，逐步建立多层次的医疗保障体系。六要继续推行职工工伤和生育保险。
（5）积极探索和建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，为最终建立城乡一体化的社会保障体系奠定基础。一是加快建立农村最低生活保障制度。二是积极建立多层次、多类型的农村医疗保障制度。在农村地区全面推行初级卫生保健，基本建立合作医疗保健制度。要将建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点，完善其他形式的农村合作医疗制度，条件成熟的农村地区也可以鼓励农民参加商业医疗保险。三是要坚持家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度，逐步提高社会化养老的程度。四是应按照农民工的实际需求，建立相应的保障制度。
10.进一步转变政府职能，完善政府民主透明规范的决策程序，建设法治政府
加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，是“十一五”期间青海经济体制改革的一项重要任务。为此，应多方面采取措施，加快行政管理体制改革的步伐，使政府行为更好地适应社会主义市场经济发展的要求。
（1）转变政府职能，建设服务型政府。要进一步明确政府的职能定位，构建适应社会主义市场经济要求的职能框架，切实解决政府职能缺位、越位和错位问题，把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来；树立以人为本的政府管理思想，坚持科学的发展观，积极促进经济与社会、城市与农村、人与自然的协调发展，全面提高人民的物质文化生活水平和健康水平；树立“有限政府”、“责任政府”、“法治政府”、“服务政府”的理念，把单纯经济建设型政府建设成公共服务型的政府，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
（2）全面推进依法行政，建设法治政府。全面推进依法行政、建设法治政府是政府管理创新的核心内容和主要目标之一。建设法治政府，最重要的是要坚持做到：职权法定、依法行政、有效监督、高效便民。一是要加强制度建设，完善政府立法工作；二是要加强和改善行政执法，确保法律法规正确实施；三是完善行政监督机制，加强对行政权力的监督制约。当前，特别要认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》，并以实施这些法律法规为契机，继续深化行政审批制度改革，不断增强和提高依法行政的能力和水平。
（3）建立决策、执行、监督相协调的政府运行机制，实现行政决策的科学化民主化。健全和完善行政决策机制，科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则，建立健全公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制；完善行政决策程序，加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度；建立健全决策跟踪、反馈和责任追究制度。行政机关应当确定专门的机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪和反馈；按照"谁决策、谁负责"的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。
（4）加强公务员队伍建设，提高公务员管理经济社会的水平。建设一支高素质、专业化的公务员队伍，是深化行政管理体制改革的重要内容。要采取切实有效的措施，进一步强化对公务员进行邓小平理论和"三个代表"重要思想教育，强化解放思想、实事求是、与时俱进的思想教育，强化执政为民、全心全意为人民谋利益的宗旨教育，以及科学发展观、正确政绩观、科学人才观和求真务实精神教育，特别要在提高公务员的五种能力上下工夫。要通过教育，引导公务员忠于职守，努力学习，勤奋工作，遵守纪律和职业道德，诚信廉明，公道正派，依法行政，甘于奉献。
11.引导社会资本进入社会事业领域，强化事业单位内部管理，加快推进事业单位改革
根据十六大的精神，政事分开必须以推进经营性事业单位改革和机关后勤服务社会化为突破口，加快事业单位体制改革步伐。目前，需要着力解决科技、教育、医疗卫生三个领域存在的一些突出问题，科技领域主要是进一步解决好科技和经济的结合，建立科研开发机制；教育领域主要应形成教育供给适应人才需求变化和多元化投资办学的竞争机制；医疗领域主要是解决医疗资源合理配置，降低过高的医疗费用和药品价格，使广大的老百姓特别是穷人能看得起病。由于青海财政比较困难，对公用事业单位的改革要不断优化投资结构，积极引导社会资本进入社会事业领域。除必须由国家举办或用国有资产举办、社会不愿办、办不了、办不好的公益类事业单位外，其他公益类、准公益类事业单位都可以实行产权多元化，允许社会法人、自然人出资、捐赠，形成社会公益性事业既可以由国家办，也可以由社会办的格局。国家只对少数为国民经济与社会发展提供公共服务的公益类国有事业单位进行管理，对其他事业单位主要是进行指导，提供相关法规政策规范，从而改变事业单位作为政府机关附属物的现状。对财政全额拨款的事业单位，实行理事会领导下的执行人日常负责的制度；由多元投资形成的事业单位，可以参照企业建立董事会领导下的总经理负责制度。取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份。全面实行管理者聘任制和全体职员竞争上岗、优胜劣汰，根本转换事业单位运行机制。
（1）按照职能特点，对现有事业单位进行分类改革。一是对生产经营型事业单位加快转企改制，积极面向市场；二是对行政管理型事业单位，要加快清理、精简和规范，其职能依法进行授权或委托，其人员原则上参照公务员管理；三是公益类事业单位，按照功能特点和发展目标，可分别确定为纯公益类和准公益类。对纯公益性的事业单位，如基础教育、基础性科研、公共卫生防疫、图书馆等，政府应保证其经费供给，并按一定的增长比例增加投入；对准公益性的事业单位，如高等教育、广播电视等部门，应该由政府和享受服务对象共同承担经费，事业单位可收取一定的费用。
（2）不断优化投资结构，积极引导社会资本进入社会事业领域。一是积极采取原有资产变现、国有土地变现、行业内统筹、财政调节或垫支等办法，解决改革成本的筹措问题；二是运用市场手段，降低市场准入门槛，建立社会投资的激励机制，推动社会事业领域内社会资本的增长。
（3）完善相关配套政策、制度，保证改革的顺利进行，维护改革成果。一是加快事业单位与企业社会保险接轨，切实解决好职工养老保险金、医疗保险金、住房公积金等补偿问题，维护职工利益，妥善处理好改革成本问题，解决职工后顾之忧；二是创造制度条件，以单位、行业或系统为基础，实行多层次、多形式的人员安置制度，做好人员分流安置，维护和保障职工的切身利益。
（4）创新机制，强化事业单位内部管理，建立新型的现代事业法人治理机制。原则上，对财政全额拨款的事业单位，实行理事会领导下的执行人日常负责的制度。考虑到财政全额拨款事业单位资产关系的特殊性，其理事会应由通过竞争方式选出的，包括出资者、业内专家在内的若干有代表性人士组成。日常运营由执行人负责。执行人由理事会向社会公开招聘选出，并向理事会负责。建立科学的效绩评估制度，由事业单位监管机构依据对全额拨款事业单位的具体评估情况，会同有关部门决定是否对其持续进行财政拨款和是否增加财政拨款数额，以及决定理事会成员的更换和奖惩。形成事业单位监管机构、理事会和执行人相互间的有效制衡机制。由多元投资形成的事业单位，可以参照企业建立董事会领导下的总经理负责制度。同时，建立竞争性的劳动人事制度。取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份，全面实行管理者聘任制和全体职员竞争上岗、优胜劣汰的制度。
（5）加快机关后勤保障体制改革的步伐，把各部门所属的经营性后勤服务机构推向市场，依法改制为自主经营、自负盈亏的独立法人实体和竞争主体。
四、 2011—2020年完善青海社会主义市场经济体制的目标和任务
（一）2011—2020年青海经济体制改革的目标
2020年要实现全面建设小康社会的宏伟目标，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实，经济体制改革必须要为实现全面建设小康社会的宏伟目标提供坚实的体制保障。为此，2011—2020年青海经济体制改革的总目标是：市场在资源配置和经济运行中的基础性作用得到充分发挥，市场化程度大幅度提高，建成“比较完善”的社会主义市场经济体制。其基本标志是：
──基本完成国有经济布局和结构的战略性调整，新的国有资产管理与经营体制有效运行，多种形式的公有制经济为主体，多种所有制经济产权明晰、融合互补、协调发展。
──普遍建立以股份制为主要形态的规范的现代企业制度，形成较为规范的企业治理结构和管理制度。
──基本形成公平竞争、内外开放、规则统一、有序规范、诚信为本的市场体系和市场秩序，要素市场较快发展，并与产品市场的发展相协调，消费者、生产者和其他利益相关者的合法利益受到保护。
──市场导向的就业机制普遍建立，城乡统一的就业制度逐步形成，覆盖全社会的多层次的社会保障体系初步建立，并随着经济和社会发展而逐步完善。
──基本形成兼顾效率和公平的收入分配与再分配机制，在追求共同富裕的目标上取得重要进步，使经济社会发展成果合理地惠及全体社会成员。
──政府职能的全面转变取得实质性进展，全面履行政府调控经济、市场监管、社会管理和公共服务的基本职能，政府机构和人员配置与其职能相适应，决策的科学化民主化得到制度保障。
──中介组织和机构得到较大发展，社会成员参与经济和社会管理的方式多样化，多层次且相互协调的经济和社会治理结构初步形成。
──农村体制改革取得较大突破，二元经济结构开始向一元结构过渡。
──法制和道德在社会主义市场经济中的作用显著提高，形成社会成员普遍接受和遵循的社会主义市场经济法治规范和道德规范，重要性日益增强。
（二）比较完善的市场经济体制的主要特征
从目前世界各国的经济体制现状来看，实行市场经济的国家占绝大多数，但真正实现繁荣经济目标的，都是建立在规范和有效的市场经济体制的国家。根据世界各国的经验，运作规范和有效的市场经济体制一般具有以下五个共同特征：
1.企业具有充分的独立性
独立的市场主体是市场经济的基石，而企业是最主要的市场主体。从规范的市场经济体制来看，独立的企业制度主要包括三层含义：一是企业拥有明确和独立的产权并受到法律的有效保护；二是企业有充分的决策权，能够根据市场信息的变化自主决策；三是企业对自己的决策和行为负民事责任。这三个方面相互联系，相辅相成，缺一不可。
2.市场竞争公平、有序和有效
竞争是市场经济有效性的最根本保证。市场机制正是通过优胜劣汰的竞争，迫使企业降低成本、提高质量、改善管理、积极创新，从而达到提高效率，优化资源配置的结果。但竞争必须有效，否则也很难取得良好的效果。从规范的市场经济体制来看，有效的市场竞争主要包括三个方面的内容：一是竞争必须公平；二是竞争必须相对充分；三是竞争必须有序。
3.政府行为规范并受到法律约束
现代市场经济的一个突出特点是政府与经济之间保持一定的距离。市场经济的正常运转离不开政府的作用，但政府的作用不能过大，其行为必须受到法律的约束，否则，如果政府任意对经济活动进行干预，同样会损害民间经济的活力和创造力。能够成功促进市场机制有效发挥作用的、规范的政府行为通常被称为“良政治理”或“有限和有效政府”。 其内容主要包括以下几个方面： 第一，政府的职能通过法律得到明确和恰当的界定。 第二，民主和透明的政府决策程序。第三，政府权力要受到法律的有效约束。
4.良好的社会信用体系和社会诚信氛围
诚实守信在任何时期对于任何国度、任何民族、任何体制都具有普遍的价值，不诚实守信，不勤勉敬业，任何一种游戏规则都难以正常运转。在规范的市场经济体制下，诚信对于企业来讲不仅意味着较好的信誉，更意味着更高的竞争优势。通过严格履行合同，企业不仅能够赢得客户，而且能够树立良好的品牌。对供应商的诚信能够使企业赢得供应商的信任，从而获得较好的供货条件。而对债权人和投资者的诚信意味着能够以较低的价格获得更多融资的能力。特别值得指出的是，良好的信用基础和文化是现代企业制度赖以正常运作的基础。如果董事们不能很好履行其对股东的诚信义务，如果管理人员不能诚信敬业，如果内部人总是以虚假的信息欺骗投资者，现代企业制度即使形式上建立了，也不能真正发挥作用。各国的发展经验表明，与市场主体的诚实守信相比，政府的诚信更为重要。政府政策的透明和可预见，政府严格履行其对社会的承诺，不仅直接影响社会信用的状况，而且能够增强其他市场主体的信心，为良好社会信用的形成起到示范作用。
5.健全的法治基础
从各国经济体制演变的历史经验来看，一个国家能否真正实现从传统市场经济或计划经济向现代市场经济的转变，关键在于能否真正建立起适应市场经济需要的法治基础。这是因为，市场经济是竞争经济，而竞争离不开规则，离不开法治。没有好的法治环境，市场主体的独立性，市场竞争的有效性、政府行为的规范性和市场秩序的有序性都将缺乏根本的保证。因此，从根本上讲，现代市场经济是法治经济。
（三）2011—2020年青海经济体制改革的主要任务
围绕上述青海经济体制改革的总目标，并根据世界各国和我国东部沿海发达地区的经验，2011—2020年青海经济体制改革的主要任务是：
1.形成科学合理的所有制结构
（1）公有制的经济活动主要向基础产业、支柱产业和优势产业集中，进一步降低其在国民经济中的比重。但这种相对集中和比重的降低，并不意味着公有制经济控制力的下降，恰恰相反，随着公有制经济中现代企业制度的逐步完善和自身规模的扩张，会使公有制经济的整体效益得到提高，对国民经济的影响力不断增强。
（2）不断扩张非公有制经济的规模，大幅度提升其在国民经济中的比重，使之成为青海经济增长的主要力量。一方面，通过建立和完善产权制度，在国有企业改革中采取参股、资产出售、承包、租赁、委托经营、经营能力折股、年薪奖励、红股等举措，衍生出各种非公有制经济成份，将非公有制经济的新鲜血液融入到国有经济的运行中，从客观上为非公有制经济发展提供空间和机遇。另一方面，不断改善非公有制经济的投资和发展环境，促使在经济转型中率先完成原始积累的先富群体、在经济活动中掌握市场和技术等有利条件的群体、有一定的创业优势如资金数量、业务关系、行业经验的群体等，在追求自身利益所产生的强大而持续的驱动力的激励下，通过创业发展各种形式的非公有制经济。
（3）大力发展以非公有制经济为主导的市场中介机构。随着市场经济体制的完善和社会经济的发展，社会经济发展对市场中介组织的需求将会日益扩大，这为非公有制经济的发展提供了广阔的空间。因此，在不断完善市场体系的过程中，应积极引导非公有制经济发展各种社会中介组织，如注册会计师事务所、律师事务所、广告策划代理、市场调查研究、管理顾问咨询、代理报关税务、房地产中介等，使其成为非公有制经济发展的新的增长点。
2.继续深化大中型国有企业改革
（1）健全和完善现代产权制度。现代产权制度的普遍建立，标志着国有企业改革进入最后阶段。因为健全的现代产权制度要求建立产权高度清晰的股份制公司，要求通过产权清晰明确公司各利益主体的权力与责任，要求强化个人产权责任下的公司信用。所以，应把健全和完善现代产权制度作为深化国有企业改革的主要任务来抓。通过规范的股份制改造，引入改制职工、经营者、社会法人或自然人持股形成股权结构多元化，达到优化企业产权结构，有效解决“所有者缺位”和产权主体单一问题，从而有利于建立高效的企业治理结构，更新企业经营理念和改造企业文化，有利于精简机构和实现管理创新。
（2）进一步推进和完善垄断行业改革。首先，要转变政府职能，切实实行政企分开、政资分开、政事分开。其次，要推进垄断行业企业的改革，建立混合所有的股份制，实行投资主体的多元化，有条件的企业要整体上市，完善公司法人治理结构。第三，要加强对自然垄断行业的有效监管，必须建立现代的监管制度，既维护垄断行业的有效运营，又维护广大消费者的权益。
3.完善国有资产管理体制
（1）建立统一开放竞争有序的产权市场。应加快建立各级产权市场，并统一联网，为国有企业产权搭建交易平台，促进各类国有资产产权的流动，加速国有资本的运营，实现资源的合理、有效配置。
（2）建全国有资产的产权代表人制度。把国有资产的保值增值和某些自然人的利益变化联系起来，让这些自然人（产权代表人）因为追求自己的利益而去关心国有资产保值增值问题。一揽子的国有资产产权代表人制度的建立，可以塑造出关心国有资产保值增值的动力机制，是搞好国有资产经营管理的必要基础。
（3）建立国有资产的价值管理模式。价值管理的核心，是通过一系列控制体系让企业的管理者的每一个决定都围绕持续增加股东价值来进行，最终使得组织中的每个人都学会根据对公司价值贡献的大小来进行决策和安排事务。所以，必须要改变我们所习惯的管理方式，将管理工作从高高在上的权力运作变为渗透到企业内部董事会运作层面的专业运作，从行政管理转变到价值管理。
（4）通过各种形式高薪招聘一部分国有资产管理方面的高级人才。同时，加快培训普通管理人员和业务人员，提高人才素质。
4.建全有序规范、诚信为本的现代市场体系
（1）进一步建设和完善统一、开放、有序、高效的市场体系。使之能够适应青海经济发展的需要，对青海经济增长的贡献率稳定提高，市场运行中出现的较大偏差能够及时得到矫正，市场监管部门的作用进一步得到加强，市场运行规则比较完善，经济运行中产生的一般性纠纷在解决过程中有章可循，而且能够得到及时解决。
（2）发育和建全社会信用体系。应当从提高政府的公信力入手，加快发展和建全信用组织、机制和制度，培育信用文化，形成诚信为本的法律和道德规范，能够使市场主体在从事经济活动过程中能够比较自觉地遵守市场规则，相互之间的信任度有较大幅度的提高，市场诚信成为市场主体从事经济活动的基本准则。
5.初步形成兼顾效率和公平的个人收入分配制度
（1）加快经济发展速度，提高居民总体收入水平，缩小与外省居民的差距。
（2）理顺地区内收入分配关系，坚持效率优先、兼顾公平的原则，减少低收入群体人数，扩大中等收入人群比重。
（3）提高按要素分配比例。加快完善市场体系、市场机制，充分发挥价值规律的调节作用，通过生产要素的不断优化配置促进社会经济发展，同时，通过各种生产要素按贡献参与分配，增加居民收入来源。
（4）充分发挥政府的宏观调控职能，继续依法保护合法收入，合理拉开收入差距。
6.基本形成市场导向就业机制，建立城乡统一的就业制度
（1）形成政府调控、市场导向的就业机制。
（2）调动一切积极因素发展经济，创造更多的就业岗位，把城镇、农村实际失业率控制在10%以下。
（3）转变全体劳动者就业观念，提高劳动者素质，促进多种形式就业。
（4）建立城乡统一的就业制度。
7.初步建立覆盖全社会的多层次的社会保障体系
（1）建立和发展多方共办的多层次的社会保障体系。要广泛动员一切社会力量，建立多层次的社会保障体系,解除劳动者的后顾之忧,维护社会稳定，促进经济发展。
（2）拓宽社会保障覆盖面。不论属于何种所有制性质和经济类型的职工、不论属于何种户口的职工都应属于社会保障的范围。
（3）多渠道筹集资金。特别是要加大争取来自于中央财政转移支付的资金和社保基金的调剂资金，使社会保障基金获得稳定可靠的来源,并随着经济的发展和社会的进步而不断地得到积累和增加。
8.基本改变长期以来形成的城乡分割的二元结构体制
（1）继续完善社会主义基本经济制度。一是坚持土地、草场承包制不变，确保土地、草场的公有制性质不变。二是鼓励、支持和引导农村、牧区非公有制快速发展，实现投资主体多元化，提高农牧区的工业化、组织化和市场化水平。
（2）建成更具活力和更加开放的市场体系。一是完善市场体系。二是规范市场秩序。
（3）深化财税、金融体制改革。一是逐步统一城乡税制。二是健全公共财政体制，扩大公共财政范围 。三是进一步完善转移支付制度。四是建立农村、牧区合作金融组织。
（4）统一城乡社会事业发展。一是建立城乡统一的劳动力市场。二是建立城乡统一的科技、教育、文化、卫生体制。三是加强基层政权组织的服务功能。
（5）转变政府职能，改善宏观调控。一是把政府管理经济的职能，转变到主要为农牧民服务和创造农村、牧区良好的发展环境上来。二是实现农村、牧区经济增长与人口、资源、环境的协调。
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