我省是个农牧业人口比重较大的省区，农牧业人口占65.7%。解决好农村牧区劳动力就业问题始终是我们面临的最紧迫的任务。改革开放以前，由于受计划经济体制的制约，农村牧区劳动力基本上滞留在农牧业领域，特别是种植业领域，农牧业和农牧区经济缺乏活力，农产品供给长期短缺，农牧区社会事业长期落后。改革开放以来，通过发展农村牧区非农产业和外出就业，大量农村牧区劳动力走出农牧业，走出乡村，农村牧区经济社会出现了翻天覆地的变化，同时也给城市发展注入了新的活力，为国民经济高速增长创造了有利条件。从历史和现实看，农村牧区劳动力转移在非农业领域实现就业已是世界各国经济增长和现代化发展的基本规律。我省作为一个农牧业人口比重大的省区，如果不把大量农村牧区剩余劳动力转移出来，实现在农外产业的充分就业，那么，建设现代农牧业、繁荣农村牧区经济、增加农牧民收入、以及全面实现小康就无从谈起。本课题的主要目的是通过调查研究，摸清当前我省农村牧区劳动力现状、就业特点、剩余数量、分析制约农村牧区充分就业的制约因素，从我省实际出发科学预测“十一五”及2015年期间我省农村牧区剩余劳动力数量，提出加快农村牧区剩余劳动力转移充分就业的思路方向和对策措施，统一并深化人们的认识，为领导决策和制定有关政策提供理论支持和实践依据。
一、青海农牧区劳动力现状、就业特点及对经济社会带来的影响
（一）劳动力现状
2003年，全省农牧区人口347.28万人，劳动力180.55万人。与1952年相比，分别增长139.4%和186.6%。劳动力增长快于人口增幅，劳动力占人口比例由1952年的43.4%提高到52.0%。
在180.55万劳动力总量中，男性劳动力多于女性。男性为94.60万人，占52.4%；女性85.95万人，占47.6%。由于历史原因和经济社会发展的影响，劳动力素质较低。不认字和识字很少的劳动力47.25万人，占26.2%，小学文化程度71.25万人，占39.5%，初中文化程度49.18万人，占27.2%，高中及以上文化程度12.37万人，仅占7.1%。在劳动力总量中，超龄或不足劳动力年龄的有13.36万人，占7.4%。具体分析，改革开放前我省人口的过快增长，农牧区劳动力大量增加。建国初期，青海农牧区人口开始恢复性高增长。1962—1975年，再次进入较长时期的高出生率阶段，全省人口出生率连续14年在30‰以上，其中在40‰以上的有9年，最高的1964年达52.1‰。这一时期的高出生率使得上世纪八十年代以后，全省农牧区劳动力开始膨胀，近几年仍以每年新增3万多人的幅度在增加。
（二）劳动就业特点
由于受自然条件和传统产业结构的影响，改革开放前青海农牧区劳动力主要集中在种植业和畜牧业。改革开放后，随着经济发展和产业结构调整，农业机械动力总量成倍增加，极大地解放了劳动量，提高了劳动生产率，劳动就业结构也随之发生了较大变化，一部分劳动力转移到非农产业，还有少量转移到林、渔业。种植业劳动力比重由1978年80.82%降至2003年的55.03%，同期牧业劳动力比重由17.67%降至16.54%，转移到其他行业的劳动力比重则由1.51%上升到28.43%。详见表一。
青海省农村牧区劳动力就业问题战略研究
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青海农牧区劳动力及就业结构情况 |
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表一 |
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农牧区劳动力 |
劳动力年均 |
种植业劳动力 |
牧业劳动力 |
其他行业劳动力 |
就业结构（%） |
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(万人) |
增量 |
(万人) |
(万人) |
(万人) |
种植业 |
畜牧业 |
其他 |
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1978 |
97.14 |
|
78.51 |
17.16 |
1.47 |
80.82 |
17.67 |
1.51 |
|
1985 |
120.17 |
3.29 |
87.02 |
20.08 |
13.07 |
72.41 |
16.71 |
10.88 |
|
1990 |
135.88 |
3.14 |
92.62 |
22.12 |
21.14 |
68.16 |
16.28 |
17.56 |
|
1995 |
152.65 |
3.35 |
103.46 |
25.04 |
24.15 |
67.78 |
16.4 |
15.82 |
|
2000 |
171.97 |
3.86 |
110.51 |
28.11 |
33.35 |
64.26 |
16.6 |
19.14 |
|
2001 |
174.01 |
2.04 |
109.20 |
27.83 |
36.98 |
62.76 |
15.99 |
21.25 |
|
2002 |
177.32 |
3.31 |
105.08 |
29.38 |
42.86 |
59.26 |
16.57 |
24.17 |
|
2003 |
180.55 |
3.23 |
99.36 |
29.87 |
51.32 |
55.03 |
16.54 |
28.43 |
从表中资料可以看出，在各级政府的重视和引导下，当前我省劳动力转移趋势是可喜的。二十一世纪头三年，农村牧区劳动力年均增长1.6%，转移劳动力年均增长15.5%，由于转移速度较快，从事种植业的劳动力比重三年内下降9.2个百分点，从事牧业的下降0.1个百分点，转移到其他行业的人数比2000年增加17.97万人，比重上升9.3个百分点。另一方面，外出就业成为当前农村牧区解决就业难的重要途径。2003年全省外出人员达70.89万人，占劳动力总量的39.3%，打破了劳动力全部务农的格局。
农牧区劳动力就业特征。根据统计资料，结合实际情况分析，青海农牧区劳动力就业大体可归纳为以下大、小、多、少四个特征：
一是从事第一产业的比例大。2003年全省从事农林牧渔业的劳动力134.80万人，占农村牧区劳动力总量的74.7%。从事农林牧渔业的劳动力大部分又集中在种植业，从事种植业的劳动力占大农业劳动力的73.7%，从事牧业的占22.2%，农牧区的富余劳动力也大体集中在这两个行业。
二是从事非农产业的比例小。2003年从事非农产业劳动力为45.75万人，占农村牧区劳动力总量的25.3%，从事农业和非农产业的比例大体为3∶1。转向非农产业的劳动力中，从事工业的占19.4%，建筑占21.8%，交通运输业占11.2%，商业占12.3%，其他占35.2%。
三是从事劳力型劳动力多。由于劳动者文化素质低，大部分从事农牧业生产的除了单一的农牧业生产技能外，几乎都是再没有什么一技之长的劳动力，在工业和建筑业就业的绝大多数也是体力劳动者，交通运输中开手扶拖拉机跑运输和从事搬运的居多，另外从事个体商业和在餐饮服务业打工的比例也不低。大体估算，从事劳力型的大体占农村劳动力总量的90%以上，缺少技术型人才，更缺乏能带领农牧民谋生致富的老板型、管理型人才。
四是出省务工人数少。在西部大开发中，基础设施建设等项目工程为大批农牧民外出务工带来机遇，在各级政府的大力支持下，我省农村劳动力外出就业人数快速增加，但由于思想观念影响和客观条件限制，农牧区还有不少闲散人员，和兄弟省市比较，外出人员比重仍偏低，而且大部分在县内或省内从事短期劳务，到省外就业的仅占劳动力总量的4%左右。尤其是能自行出省谋生闯天下的更少，目前出省务工人员大多依靠地方政府统一组织就业，依赖情绪比较大。
(三) 劳动就业对经济发展的影响
上述特点说明，我省农牧区劳动力数量多，质量差，结构层次低。这种情况对农牧区经济发展带来一些负面影响。
1、土地资源与劳动力比例失调，持续发展难度大。我省绝大多数地方海拔在3000米以上，适宜人类居住、工农业发展的河谷地仅占总面积的4.8%。经济相对发达的西宁海东地区人口密度达170人／平方公里，高于全国132人的水平，人口发展与土地资源的矛盾十分突出。人均耕地由1949年4.6亩降至2003年的1.55亩，且复种指数低，大多数地方一年一茬庄稼， 2003年每顷播种面积仍拥有劳动力2.32人，高于全国1.23人的用工测算标准。每百头只牲畜拥有劳动力1.347人，比1978年高0.572人。由于劳动力的无序增长，土地资源与劳动力比例失调，闲散劳动力较多，必然出现过度开垦，草场超载，对实现经济、社会、资源、环境全面协调可持续发展产生影响。
2、富余劳动力制约了科技进步，边际产出效益低。上世纪五六十年代，农牧业生产依靠劳动力的快速增加，走的是耕地和牲畜数量扩张的发展道路。在土地资源稀缺的情况下，推进农牧业科技进步十分重要，党和政府大力推进农业生产电气化、机械化、良种化、现代化，但至今农牧业生产手段变化不大，科技含量低。究其原因，富余劳动力太多，顾虑科技进步影响劳动力需求量，客观上阻碍了科技进步，进而影响了农牧业效益的提升。1990—2003年间，全省社会劳动生产率(劳动力人均增加值)由3436元提高到13302元，增长2087倍，第一产业由1447元提高到2214元，仅增长53%。一、二产业劳动生产率之比(第一产业为1)由1∶4.8扩大到1∶35.3，一、三产业之比由1∶4.7扩大到1∶11.8。
3、劳动就业结构在低层次徘徊，收入增长缓慢。按工业增加值占GDP的比重衡量，我省巳进入工业化初期阶段，但按农业劳动力占社会劳动力的比例衡量，仍处于农业社会。2003年，我省第一产业就业人员占社会就业人员总数的比重达68.81%，高于就业结构分类标准中的传统型标准的下限(传统型为50以下、发展型16—49、现代型小于15)。大量劳动力滞留在效益较低的第一产业，必然造成农牧民收入增长缓慢。
4、农业产业化人才与资金紧缺，结构调整艰难。劳动力低素质低收入，导致农牧区缺乏人才和资金，影响农牧区产业化进程，制约结构调整和产业优化升级，虽然种植结构调整和畜群结构调整等取得了明显成效，但农牧区的非农产业发展缓慢。
二、影响青海农村牧区劳动力就业转移的突出问题
（一）农牧业产业链短，农牧业内部就业乏力。我省地处青藏高原，海拔高，热量低，自然条件严酷，每年只能种一季，全省70%的耕地为中低产田，生产极不稳定，牧区基本上是依靠天然草场，靠天养畜，抗御自然灾害的能力很弱。加之自然灾害频繁发生，严重制约着农牧业生产的发展，农畜产品产量低，农畜产品加工流通业严重滞后，农畜产品商品率低，基本上以原料形式出售，农牧业产业链短，农牧经济发展缓慢，依靠农牧业解决农牧民就业问题潜力十分有限。据专家推算，靠现有耕地、草场仅能养活150万左右的人口，这对于日益增长的农牧业就业需求而言，是一个严峻的挑战。
（二）劳动力文化技能素质低，严重制约了就业渠道。据调查，2002年我省当年转移的农村劳动力中，小学以下文化程度占年转移总量的比重为41.1%，比2001年上升5.8个百分点；初中文化程度的比重为53.8%，下降3.8个百分点；高中文化程度的比重为4.3%，下降2.8个百分点；中专及大专以上文化程度的比重为0.8%；经过专业培训的转移劳动力比重为2.6%，下降0.9个百分点。这样的劳动力文化素质已很难适应市场经济和农业现代化的需要，在转移农村劳动力中只能从事较为低级的劳动，难以找到适宜的工作。
（三）乡镇企业吸纳速度减缓。随着乡镇企业有机构成和吸纳劳动力成本的提高，接收农村剩余劳动力的数量趋于减少，使得乡镇企业就业能力在减弱。据统计，“九五”时期乡镇企业吸纳农村劳动力年均速度比“八五”时期慢0.3个百分点。另据抽样调查，2002年在本省内转移的农村剩余劳动力只有2%被安置在本乡乡镇企业就业，比上年下降了0.6个百分点。我省乡镇企业吸纳劳动力的速度近年来呈逐步减缓的趋势。减缓的原因，一是经过多年的发展，企业技术构成逐步提高，用工有所减少。二是随着市场竞争的加剧，正处于起步阶段地区的乡镇企业的发展空间狭小，发展难度增大，劳动力转移受阻。三是农村劳动力向乡镇企业转移成本不断提高，1999年与1986年相比，乡镇企业人均占固定资产和流动资金增长1.6倍，年均增长17.1%。
（四）劳务输出的组织服务差。据省农调队抽样调查的结果，目前，农村劳动力转移主要靠“血缘、人缘、地缘”关系。政府统一组织外出的仅占12.8%，其余87.2%的转移劳动力仍属于自发性转移进行的。由于政府组织服务乏力，我省农民的劳务输出基本上处于分散自发状态，存在成本高、盲目性大，稳定性差，市场占有率低的问题。
（五）劳动力市场发育滞后。面对不断扩大的劳务输出，有关门的工作远远落后于形势要求，没有及时把劳动力市场纳入可操作的市场体系建设总体规划中去，宏观指导、调节显得无力，跟不上劳动力转移的涌动的现实，基本处于无序流动状态。由此给一些非法劳务中介拐骗、贩卖劳工的违法犯罪分子钻了空子，也有一些地方出现劳动力供求双方的合法权益得不到切实保障，严重影响了劳动力有序的流动。
（六）城镇化水平比较落后。改革开放以来，我省城镇有一定发展，但与全国发展速度相比，仍有明显差距。2003年，我省城市为3个，建制镇数也落后于周边省份。我省城镇建设速度慢，水平低，势必影响二、三产业的发展，进而影响吸纳农村剩余劳动力的能力。
（七）城乡二元结构的户籍管理制度，严重阻碍了农村劳动力的合理流动。在计划经济体制下形成了城乡户籍制度，把农民排斥在城市就业之外，有些民工和工商业者，已多年在城市就业、居住，并有稳定的收入来源，有的已成为工作骨干，但仍不能解决城镇户口，成为城乡“两栖”人员。我省23万多外出劳动力中，属季节性外出的约占60%，长年性外出约占40%，其中有相当一部分已有稳定的职业和收入。由于户籍制度的阻碍，每逢夏收夏种、秋收秋种和春节前后，“两栖”人员便形成往返高潮，给交通运力增添了巨大的压力。
三、农村牧区劳动力容量探讨
农村牧区劳动力就业对经济发展的诸多影响都涉及劳动力容量问题。下面主要从两方面对农牧区劳动力容量进行探讨。一方面是合理容量的研究。合理容量是一个综合性、动态性、差异性的概念，是社会经济外部环境和农牧区生产力、生产资料有机组合的综合体现，是随着方方面面条件的变化而变化的，在不同地区有很大的差别，为此我们着重合理容量的定性分析。另一方面是现有实际容量的分析。农村牧区劳动划分为生产需要的适度用工量和富余劳动力两大类，着重对我省农村牧区的富余劳动力进行量化分析。在富余劳动力中依据非农就业的程序又分为三小类，一是常年从事非农牧业劳动的己转移劳动力，二是以农为主，兼营其他(一般为半年以下)的准转移劳动力，三是完全未转移的劳动力后两项合并又称为待转移富余劳动力。通过层层量化分析，为制定富余劳动力转移政策提供依据。
（一） 农牧区劳动力容量合理性探讨
如果一个地区的劳动力容量处于合理范围，那么应该实现三个最大化。
首先是劳动力潜能发挥最大化。实现这个最大化，有两个前提，一是承认劳动力存在潜能，二是承认外部环境和内部条件对潜能发挥具有客观作用。目前，在现实技术和劳动资料条件下，我省农牧区劳动力尚不能实现两者的良好结合，劳动力的作用得不到充分发挥。具体表现突出在“闲”字上，地少人多，一年一茬庄稼，半年休闲，想从事非农产业，不少人受资金、技术等条件限制，只能望而却步。我们采取技能培训、小额贷款、政府搭桥等多种措施，正是从解决“闲”的问题着手，让大家有事干，多增加收入。
其次是劳动力产出效益最大化。产出效益主要体现在劳动者收益和社会边际贡献上。在有限的资源条件下，劳动力容量过大，粥少僧多，就会影响劳动者收益，进而边际贡献下降，使农业成为弱质产业。结合我省情况，就是劳动力并不是完全无事可干，不对总产出做出任何贡献，而是过多的人员在有限的土地资源上维持生计，产值年年有增长，但收益低。据此，有的学者把它称为是“劳动的边际生产力虽不为零，却不能生产出糊口的工资，更无法提供剩余产品的过剩劳动力。”并认为这是中国农业剩余劳动力的主要存在形式。从这一角度看，解决农村过剩劳动力的根本出路在于推进工业化和城镇化。
三是劳动力发展前景最大化。这涉及三个方面，第一，现有劳动力的素质得到不断提高，不会由于劳动强度过大而影响文化技能的提升和健康水平的保障。第二，有利于新生劳动力的发展，不会由于现实劳动力的过剩，影响新生劳动力的就业，或因现实劳动力收益偏低，不能保证下一代的健康发展。第三，有利于社会经济的可持续发展，合理容量不是100%的就业率或0%的失业率，应该是不产生超额劳动力需求和不引起农牧业基础地位弱化的合理就业，促进农村牧区社会稳定，经济持续较快发展。要实现这一合理化，提高我省农牧民文化技能素质是战略之举，长远之策。
（二）农牧区当前富余劳动力数量测算
合理容量的对立面就是劳动力过剩。耕地和草场资源有限，实际劳动力数量超过需求量的就是富余量，这是统一的基本认识。上述第二种认识更深刻地揭示了农村富余劳动力的本质内涵。引入第三种认识，则更符合以人为本可持续发展的科学发展观。从不同角度出发，有不同的富余劳动力测算方法，下面作一简单介绍，并从青海实际出发进行测算。
1、理论测算方法
目前，国内专家估算农村富余劳动力的基本方法主要有三类。
第一类方法：以某个年份为基点，假设这个年份不存在富余劳动力，以后农业增长依靠资金投入和技术进步，在土地资源保持基本不变的情况下，此后农业劳动力的增量就是富余劳动力数量。
第二类方法：以劳动用工投入测算富余劳动力，包括劳动推算法等几种具体方法，这种方法一般假定单位劳动力年均工作300天，也有人提出应根据当前情况以260天计算为宜。最常用的有作物用工定额测算法和最佳劳均耕地计算法，先根据典型调查取得作物用工定额或者最佳劳均耕地，然后采用以下公式，算出富余劳动力。
农业剩余劳动力＝农业劳动力－(总播种面积×单位面积用工定额)÷300
农业剩余劳动力＝农业劳动力－总耕地面积÷最佳劳均耕地面积
第三类方法：由于前述方法都没有考虑到农业生产内部结构的变动和生产方式变化的影响，提出了在农业生产技术变化和农业资本要素投入对劳动力需求影响前提下，以提高农业劳动生产率为目标测算富余劳动力。一般用农村增加值或总收入除以社会平均劳动生产率或劳均报酬收入，求得农村劳动力的需要量，得到富余劳动力数量。这种方法可进一步演变为农业部门与工业部门边际劳动生产率比较法测算富余劳动力。
以上方法在我省应用值得探讨。第一种方法国内多数采用1952或1957年为基年，其主要依据是全国耕地总量基本稳定。而我省耕地面积增加较多。第二种方法比较合理，但作物用工定额和最佳劳均耕地面积系数很难确定。第三种方法用于测算实现工业化为标准需要转移的劳动力数量是可行的，用于测算当前需要转移的富余劳动力，测算结果数据偏高。
2、我省实际测算
结合我省实际，本课题测算富余劳动力，主要出发点是考虑保持土地与劳动力资源的合理比例，也就是前述劳动力合理容量的第二、三个因素作为次要方面，仅测算当前适度用工需求量，测算需要转移的数量。二是考虑青海这样基础比较薄弱的地区，从传统的种地放牧转到大棚蔬菜、花卉培育、林草养护、水产养殖等，虽然没有离开大农业，但通过设施农业的发展，在有限的资源基础上扩大了劳动力容量，增加了收入，我们认为也是一种转移形式。同时，农牧区专业从事林渔业的劳动力比例很低，故本课题假定林业和渔业不存在富余劳动力。综合以上因素，采用了以第二种方法为思路的变通方法。
测算基本方法：
一是农、牧业分别测算。二是种植业最佳每顷播种面积需要劳动力数量采用全国平均标准。三是牧业每百头只牲畜需要劳动力数量以1978年为基点。两个测算系数虽然是一种变通方法，存在不合理因素，但大体符合青海实际。其理由是：从种植业看，青海农作物结构比较单一，且粗放种植的比重较大，亩均需要劳动力相对较少；青海自然气候条件差，劳动效率低，需要用工量多；青海机械化程度在北方不落后，高于东南丘陵和西南山地省份，故综合考虑采用全国平均标准。从畜牧业看，1978年的牲畜总量和目前实际接近，且畜牧业经营条件变化不太突出，以当时的劳畜比例推算目前劳动力富余量实质上相当于近些年的新增劳动力。
测算基本公式：
富余劳动力数量＝己实现转移劳动力数量＋待转移富余劳动力数量
待转移富余劳动力数量＝劳动力数量×（1－生产性劳动系数）
生产性劳动系数＝单位标准用工量÷单位实际用工量
根据上述方法，我省农牧区富余劳动力测算结果见附表二，其中种植业和畜牧业待转移富余劳动力的测算分别见表三、表四。
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青海农村牧区富余劳动力状况 |
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表二 |
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富余劳动力总量 |
已转移劳动力 |
待转移劳动力 |
|
|
待转移劳动力 |
|
|
（万人） |
（万人） |
（万人） |
种植业 |
牧业 |
占总劳动% |
|
1978 |
27.14 |
1.47 |
25.67 |
25.67 |
|
26.4 |
|
1985 |
51.29 |
13.08 |
38.21 |
33.94 |
4.27 |
31.8 |
|
1990 |
61.43 |
21.14 |
40.29 |
35.38 |
4.91 |
29.7 |
|
1995 |
73.74 |
24.15 |
49.59 |
41.8 |
7.79 |
32.5 |
|
2000 |
94.49 |
33.35 |
61.14 |
49.18 |
11.96 |
35.6 |
|
2001 |
101.39 |
36.98 |
64.41 |
52.09 |
11.32 |
37 |
|
2002 |
105.45 |
42.86 |
62.59 |
50.23 |
12.36 |
35.3 |
|
2003 |
110.75 |
51.32 |
59.43 |
46.75 |
12.68 |
32.9 |
青海种植业富余劳动力测算
表三
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种植业劳动力
（万人） |
农作物播种面积
(千公顷） |
每顷面积劳动力
（人/顷） |
T
(%) |
K
(%) |
待转移富余劳动力（万人） |
|
1978 |
78.51 |
429.38 |
1.828 |
0.673 |
0.327 |
25.67 |
|
1985 |
87.02 |
431.54 |
2.0164 |
0.610 |
0.390 |
33.94 |
|
1990 |
92.62 |
465.08 |
1.991 |
0.618 |
0.382 |
35.38 |
|
1995 |
103.46 |
500.93 |
2.065 |
0.596 |
0.404 |
41.80 |
