前 言
农业是人们赖以生存的基础性产业，农业是人类文明的起始和发祥的产业基础，同时也是人类第一次有目的人类自发的产业活动。农村是社会形成的第一个人类有组织的社会结构形态，从最原始的村社形态到当今农村其聚集方式、生产方式、社会、文化结构都有极大的相似性。农民是人类进入文明发展史以来第一个从事产业的生产者。农业、农村、农民问题是人类社会发展史上一个重要的阶段，它是工业文明和现代文明发源地，也是它们形成存在和发展的基础。历代统治者和现在各国政府，无论是经济制度、政治制度如何、但在对待农业、农村、农民问题上都极为关注。
我国是一个农业大国，农村人口占全国人口70%左右，就我国目前情况来看，农业兴、则百业兴; 农民富、则国家富，农村稳，则天下定。深化农村改革、加快农村发展、维护农村稳定，不但是直接关系到我国社会经济持续高速发展的基础，也关系到全面建设小康和经济社会发展的全局。中国的历史实际上是一部农民史，一旦离开了对农民状况的科学考证和正确对待，就无法破解其中的缘由和奥秘，中国历史上的治乱兴衰无不与此直接相关。当前，我国正处于发展的转型时期，在这社会转型的关键时刻，农业、农村、农民问题日益显现，尤其是伴随着改革开放的深化和加入世贸组织过渡期的结束，城乡发展反差，收入反差、利益反差越来越大，“三农”问题已经成为阻碍我国经济社会经济健康发展和现代化进程的核心问题。总之“三农”问题是一个系统工程，涉及政治、经济、文化、社会、生态等各个方面。在全面建设小康社会的新阶段、在发展史的转型阶段，研究“三农”问题，研究解决“三农”问题的措施与途径，是一个历史性的难题，但破解这个难题又是国家之需，民族之需。在改革开放以来，在党中央的正确领导下，我国破解了制约我国经济社会发展中的一个又一个难题，“三农”问题也不例外，“三农”问题也会伴随着改革的深入随之会破解。我们的研究应仅是一个“抛砖引玉”之举，希冀与有识之士共同努力，必将会为解决我省“三农”问题提供一个有用的决策参考。
一、“三农”问题的提出及背景
（一）“三农”问题的提出
“三农”问题一直是我国理论界和政界关心和研究的重点问题之一，从孙中山的三民主义到毛泽东的新民主主义、社会主义革命和建设，再到邓小平的社会主义改革开放，事实上都是从“三农”问题入手的。“三农”问题始终是全党工作的“重中之重”。但是，我国解决“三农”问题的种种努力可以说都未达到应有的预期效果。二十世纪九十年代末期，我国农民收入增长幅度逐年递减，一度缩小的城乡差距重新出现拉大的趋势，由此引起农民生活水平及其质量的下降和农村市场的不断萎缩。进入二十一世纪处，“三农”问题再度成为全党和全社会关注的焦点。
（二） “三农”问题提出的背景
1.我国“三农”问题取得了巨大成就
改革开放20多年来的光辉历程，其改革初始就是从农村改革发端的，联产承包责任制的实施，极大地调动了农民生产的积极性和创造性，我国农业走上了一条稳定快速增长的新阶段。为我国的稳定和发展做出了巨大的贡献。主要集中表现为以下七大历史性的变化上，一是农业综合生产能力大幅提高，粮食和各种农产品产量显著增长，改变了长期短缺的状态，实现了总量大体平衡，丰年有余的历史性转变。二是农业和农村经济结构的不断优化，农业产业内部结构调整成效显著，农村二、三产业发展势头良好，乡镇企业的发展异军突起，带动了农村产业结构、就业结构、社会结构等一系列新的变化，为农村的发展探索出一条具有中国特色的道路。三是经济体制发生了重要的转变，市场化进程发展加快，农产品市场体系和流通体系已初步建立，全方位的开放格局已初步形成。农牧业产业化发展方兴未艾，农村各种经济合作组织正在成为农民自发的经济合作组织。四是我国农业科技取得历史性的进步，“文革动乱”带来的缺失得以弥补，杂交水稻、杂交玉米以及其它农畜等优良品种的培育和推广，农业高新技术的导入和研究推广，大大缩短了我国农业科技与现代化农业科技的差距。五是农民收入的不断增加，生活水平日益提高。农民人均纯收入和生活消费支出成倍增长，恩格尔系数由原来54%下降到40%左右。扶贫攻坚取得阶段性成果，贫困人口由2.5亿减少到3000万左右，农民收入来源由单纯依靠种植业向多元化方向转变。六是农村落后面貌得到改善。我国农业生产基本条件基本上改变了靠天吃饭的状态，农业生产基础条件得以加强，人为控制的能力和抗灾防灾的能力大幅提高，农业保障能力进一步增强。农村面貌也发生了较大变化，很多地区已告别了土房，大泥坑，雨天一身泥，晴开尘飞扬的状态。七是农村精神文明建设、政治文明初现端倪，农村民主政治面貌发生了历史性的变化，农村精神文明、政治文明和民主法制建设明显进步。农民的思想观念顺时应势发生了深刻地变化，农民素质也日益提高，广大农民走向富余民主的愿望日益强烈。
2.“三农”问题形成的背景
“三农”问题的产生、形成和发展由来已久，既有内部因素，又有其外部因素，既有历史因素的积淀，也有现实发展中的原因，同时也是我国社会转型期各种矛盾交织的集中反映。其主要背景如下：
（1）城乡二元结构的体制性影响和制约
我国的城乡二元结构和其它西方国家的二元结构是有着本质上的不同。西方的二元社会结构是农业社会向工业社会过渡时期一个社会发展形成的自发结构。我国的二元结构是政府强制的采取超经济的手段和政策，使城乡按照不同的方向发展，城市以工业为主，并以先进技术和现代化组织大生产；而农村以农业为主，抑制其它产业发展，并囿于传统的生产方式和严格组织方式，将农民牢牢地束缚在土地上，并以户口制度、就业制度、食品供应制度、社会保障、住房及各种制度，使城市居民和农村农民在生存权、发展权等处于不平等地位，使城市和农村的发展进入不同的发展道路，发展速度和发展结局，形成了以工业经济为主的城市和以传统农业为主的农村。
二元投资结构促进了城市的高速发展和农村发展迟缓，并且二元结构的封闭性和制度化、模式化、凝固化，严重地阻碍了现代化所需要的现代观念的发育和成长。无论是在城市、还是在农村这种制度化了的二元结构，都不可能使竞争观念、商品观念、信息观念、时间效率观念以及独立、民主、自强和商品流通等观念和行为得以发育和发展，农村则受到的影响更大。不但从客观上限制了农村的发展，也使农村难以摆脱旧习惯和凝固化了的制度约束。当然这种二元结构有其历史客观存在的理由，但我国发展到现阶段，这种结构已严重的阻滞和延缓了我国经济发展和社会进步。同时我国的发展到现阶段也具有解决这一问题所必须的经济基础和政治基础。要解决“三农”问题，要全面实现现代化和进入小康社会，必须有针对性地从改革城乡社会二元结构开始。从改革目前仍在发挥着其重要作用的二元体制入手。
（2）工业化倾斜历史背景的影响和制约
中华人民共和国的建立，使我国获得了近百年来第一次政治独立。但当时的经济却相当落后，为了使我国尽快强大起来，党领导全国人民选择了优先发展工业的战略。先以农业支持工业，再之过渡到工业和农业平衡发展阶段，然后最终走工业支持农业发展的道路。工业原始积累在当时的历史条件和历史环境下，通过农业税和工农产品“剪刀差”这两种方式实现了我国农业剩余价值向工业转移，向城市尤其是中心城市转移。我国在80年代中期基本上奠定了工业化的基础，按理说应该过渡到工业和农业平等发展阶段。但由于各种原因未进行这次转变。相反由于各地发展的资金过量需求，从农民、农业提取利润补充工业更加快了速度和强度，1950－1979的29年中，政府通过明税提取农业剩余价值978亿元，暗税5100亿元，暗税是明税的5倍，而到了1979—1994年16年间，政府通过暗税从农民手中占有大约1.5万亿元的收入，是明税1775亿元的8倍，另外通过土地征用等直接收益5000余亿元。拖欠农民工工资3000多亿元，由于政府长期实行过渡提取农业剩余制度，农业资源大量注入工业部门和城市。农业和农村的发展受到制约，农民负担过重很难在较短时间内有一个较大的改善。
（3）“三农”问题是我国经济和社会转型期矛盾交织的集中反映
改革开放以来，在使一部分地区和一部分先富起来的思想指导下，国家采取了不同地域实施不同政策，使一些地区优先发展起来，形成了地区间经济发展和社会进步的巨大差距。计划经济下的二元结构以及向工业和城市倾斜的政策，不但使农业农村发展极端困难，而且是我国城市化步伐严重滞后于经济发展，进一步加剧了矛盾和冲突。地区差距、城乡差距、城市居民和农民的收入差距进一步拉大。2003年基尼系数已突破0.4的国际警戒线。一些先富起来的地区和个人，并没有实施先富帮后富，另有一些个别情况反而是利用其资金和其它方面的优势进而对后发地区和个人进行盘剥，又使矛盾复杂化，城市弱势群体和农民心态失衡，产生了各种消极现象，埋下了不安定因素的伏笔。
（4）国家对农业农村的财政支持，特别是对农业的投入比重下降
改革开放以来，我国财政对农业农村的支持的绝对量不断增加，由1978年的151亿元增加到2001年的1516亿元，增长了9倍，年均递增10.5%。但是考虑到发展和物价等因素，我国财政支农资金的比重都是下降的，1978—2001年，财政支农比重由10%下降到8%，而农业和乡镇企业税收却大幅增加，由54亿元增加到2594亿元，年均递增20.3%，农村资金通过信贷渠道流出由1996年的1912亿元增加到2000年的4048亿元。1994年实行分税制以来，农村地区以及相关的县、乡财政极度困难，农业占国内生产总值不到15%，却养活着占全国70%以上的人口和64%以上的国家干部，入不敷出，寅吃卯粮，这样不但使县乡政府只能从农民那里收取，是造成乱收费、乱罚款、乱集资的根源。同时县乡政府的发展需求，更加重了农民负担，这不但造成一些国家政策难以顺利执行，形成上有政策、下有对策的局面，同时也造成干部关系紧张，严重损害了党在群众中的威望。
（5）城市用工数量锐减，乡镇企业发展艰难，农民增收渠道再度压缩
“七五”、“八五”期间我国乡镇企业异军突起，保持了35%—42%的增速，每年吸纳700—800万人进入乡镇企业，进入“九五”下降到400万人以下，进入“十五”以来，由于资本技术增大增密趋势的明显增强和外资的引入和竞争，使乡镇企业在竞争中处于绝对劣势状态，进入和退出都极为困难。一些企业经营不善吸纳人数不增反减。宏观经济的紧缩和国有企业面临新的困难和问题，国企相继分流出几千万下岗职工，造成用工数量大减。一些城市为减轻就业压力和其它压力，提高了农民工劳动力转移的门槛。农民工由于体制和自身技能素质的限制，在劳动市场竞争中处于不利地位，缺乏有效的组织和合理的权益维护机制，加之拖欠工资等，农民外出打工的积极性受挫，也是务工增加农民收入这一渠道不畅。
（6）“三农”内部的制约因素
农业和其它产业相比，有其内在的弱质性，其弱质性主要是农业以培育活的有机体而进行生产的，既受自然资源的制约，又受生物发育规律的制约; 既受产品生产的制约，又受市场需求的制约; 既受人为因素的制约，又受外部因素的制约；既受生态环境的制约，也受科技水平和装备水平的制约；既受农业生产基本条件的制约，也受农民自身素质的制约；是所有产业部门受到制约因素最多、最难以调控的产业部门。它本身具有的弱质性和基础性，决定了一个国家无论其经济政治制度如何，对农业采取了支持和保护的政策，都把对农业的支持和保护摆在优先的地位。
中国的农村社会，由于受数千年传统自给自足小农经济的传统文化、思想观念的影响，形成了一个封闭的、排外性极强稳定的社会结构。传统大于创新、呆滞大于流动，重复大于变化，单纯依靠政府指令的办法在短期内难以改变，只有借助于市场的力量和先进的现代化理念的传播和渗透，这种情况是需要一个较为漫长的过程。
中国的农民由于文化素质、现代化素质的缺乏以及传统观念的根深蒂固，小农经济的自我满足，正如毛泽东同志所说“严重的问题是教育农民”，这些因素构成了解决农村、农业、农民问题的长期性、复杂性、艰巨性。
（7）“文革”动乱结束以前，长期的阶级斗争划线站队对“三农”问题的影响
1957年以后我国的政治倾向“左倾”化逐步显现，直到文化大革命的动乱，造成了极深的影响。一个接一个的运动、一个比一个更“左”的口号，一次比一次更激烈的斗争。不断地割资本主义尾巴使得农民多养一只鸡、多养一头猪、多栽一颗树都要受到批判和斗争，使大多数农民在思想上有恐富心理，更加剧了个别人的仇富和整富行为。同时也混淆了好人和坏人的界线，使相当一部分阶级斗争的能手，拍吹混骗的高手，搞阴谋诡计的行家里手，搞生产谋发展的生手掌握了基层政权，农村正常的序社会秩序被打乱，是非不分，曲直难辨在农村普遍存在。这种斗争分裂群众， 扼杀了人们正常求富裕谋发展的愿望，虽然经过改革开放以来的整顿和治理，但是这种影响仍是存在的。甚至一些过去运动的受益者仍然在企盼着可能再有这样的机会。一些农民至今对一些不良现象和村痞村霸仍然有一定的畏惧心理。这些流毒的肃清仍需经过几代人的努力才能消除。
（8）入世以后对我国“三农”的影响
加入WTO，标志着我国改革开放的一个新阶段，标志着我国参与和融入全球化的进程加快，在全球经济一体化进程中，农业一直是一个最敏感的经济部门，我国是一个农业生产大国和农产品消费大国，且农业发展总体水平低，基础设施薄弱，农业资源相对紧缺，劳动生产率和单位产出效益低，加入WTO以后对我国农业进而对整个“三农”问题产生广泛而深远的影响，虽然入世以后拓宽了我国农业发展空间，有利于促进我国农业产业结构的调整，有利于我国农业经济进一步改革开放和发展，丰富人民群众的生活和为传统农业向现代农业转变提供了良好的后盾，但是其消极影响是显而易见的，一是对我国农产品生产带来极大冲击，国外低成本的农畜产品将对我国农畜产品生产带来激烈的竞争和严峻考验。二是我国传统农产品出口难度加大，我国农产品质量差，加工包装水平低，安全性差，环境壁垒将大幅降低我国传统农产品的效益。三是粮食安全问题进一步突出。我国粮食安全是事关我国国计民生的大计，受部门利益和个人利益的驱动，粮食安全调整难度加大，农民增收就更加困难，国外低成本农产品将冲击我国农产品市场，农村剩余劳动力大量增加和转移受阻，将表现更为突出，政府对“三农”问题的指导作用难度加大，处理不好，会引发一些新的经济社会矛盾，在这种背景下解决“三农”问题，也是维护国家独立，民族尊严所必需的。
（三）“三农”问题的主要表现和内涵
1.“三农”问题的主要表现
我国“三农”问题是历史发展过程中形成的，为什么现在要将“三农”摆到重要位置，这主要是“三农”问题已成为我国经济社会发展的严重障碍，“三农”问题比过去任何时期表现的更为深刻，更为尖锐，其主要表现在：一是“以农补工”、以农支持经济高速发展和养政的局面未得到根本转变，工业和农业平等发展阶段并未实施，“以工补农”仍未实施。二是随着人口压力和工业城镇建设用地的增加，农业资源日益枯竭，农业基础设施薄弱、抵御风险和各种自然灾害能力差。三是农业品种质量差，安全性问题突出，农业内部结构性矛盾随着入世宽限期的结束，矛盾日益突出，粮食安全问题并未从根本上加以解决。四是农业科技支撑乏力，科技贡献率没有持续稳定的技术支撑贮备和服务体系，农业生产方式落后，生产效益低下。五是生态环境日趋恶化趋势未能得到有效遏制，直接危及农业生产和国家安全。六是市场机制不健全，农业组织化程度低下。七是农业投入机制尚未解决，投入总量和动力不足，边际效益大幅度下降。八是农业高素质劳动力资源流动过多，农民培训教育赶不上需求，农业人力资源日显不足。九是小生产和大市场的矛盾日益突出，小生产者经营风险加大，增收困难，而大市场需要稳定持续的供应矛盾日益突出。农村问题主要表现在：一是城乡分割的二元经济结构和社会结构使现阶段农业与工业、农村与城市、农民与市场之间的隔离与对立越来越明显，加之地区间差距扩大和一部分先富起来的个别人是利用官商勾结聚集财富，使得这种矛盾更加尖锐。二是农村的土地制度，信贷金融制度等不能适应农村发展的需求；三是农产品市场体系建设和管理尚未完全建立，农产品流通加工利润大部被中间人拿走；四是农村城镇化建设滞后，农村二、三产业发展困难，农村和城市基础设施的反差仍趋扩大；五是农村法制建设、民主政治建设仍处于起步阶段，基层政权民主化建设和精神文明、政治文明建设仍处于初始状态。基层政府的信用危机仍然需要认真加以解决。
农民问题主要表现在：农民是我国人口最多的弱势群体，城乡收入、地区间收入，农民与市民的收入差距进一步拉大，农民增收困难；农民负担过重，“三乱”问题屡禁不止，从根本上消除负担过重的机制和政策尚未形成；农村劳动力过剩而转移困难，农民增收途径进一步被压缩；农民生产自主权和政治自主权利未能充分行使，农民的合法权益和正当需求没有得以有效保护；农民作为公民待遇所应该享受的医疗、教育、文化社会保障等体系尚未建立；扶贫开发进入相当艰难的时期，贫困人口脱贫困难极大，返贫人口有增加的趋势；农民素质提高和观念更新所必须培训和教育未得到应有重视，农村人力资源开发并未取得明显成效。
2. 解决“三农”问题的新内涵
党的十六大赋予新世纪、新阶段解决“三农”的内涵，即“统筹城乡经济发展，建设现代化农业，发展农村经济、增加农民收入，是全面建设小康重大任务”。实现全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务在农村。“没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业现代化就没有国家的现代化”。这一切都表明党中央把解决“三农”问题和我国整体推进全面小康建设的宏伟目标联系在一起，将解决“三农”放在国家目标上。这将无疑为进一步解决“三农”问题提供了动力和赋予了新的内涵。
（四）解决“三农”问题的必要性和重要性
1.是我国经济社会保持持续快速健康发展的需要
农业不但是人类生存和发展的物质基础，而且也是支撑其它产业发展的基础，并且为工业提供必要的原料，农业产业的滞后或萎缩，将使整个国民经济发展受到严重的制约。农村是我国绝大多数人民生活和生产的地方，农村的发展滞后，开拓农村市场，扩大内需就无法实现。必然会对整个国家发展带来负面影响。农产品的价格升跌对整个市场的物价起着重要的调节作用，可以说是整个国民经济价格体系的调控阀，农产品价格的大起大落将会给整个社会物价带来难以预料的冲击，给国民经济的发展带来难以估计的影响。
2.是全面建设小康社会的要求
党的十六大将解决“三农”问题和全面建设小康社会结合在一起，将解决“三农”问题和国家发展战略联系在一起，这是立足于我国国情实际做出的一个重大判断和决策。在全面建设小康的全局中和指标体系中，“三农”问题具有重要的位置。正如党的十六大报告中指出的“没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化”。
3.是提高党的执政能力的需要
改革开放以来，我党及时纠正了文革动乱的错误，领导全国人民解决了我国经济发展和社会进步一个个困难和矛盾，取得了举世瞩目的成就。邓小平理论和三个代表的重要思想既是我们党宗旨和奋斗目标最佳表现形式，也是建设现代化强国，权为民所用，利为民所谋的具体体现。“三农”问题事关我国大多数人民的利益，解决“三农”问题是对我党执政能力一次新的考验、顺利地解决“三农”问题必将会把我党执政能力推向一个新的阶段。同时，解决“三农”问题将最大限度的提高党在人民群众的威望，是保持我国政通人和、兴旺发达的基础。
4.是确保国家长治久安的战略之举
我国在经济建设上取得了重大成就，但至今未解决好“三农”问题，历史的经验和拉美国家的现实告诉我们，如果再不以务实的态度，创新的精神，过硬的作风，有效措施解决“三农”问题，解决城乡二元结构和收入差距过大，不关心弱势群体，“三农”就会突破经济层面，形成一个综合性的社会问题。只有迅速地着手解决“三农”问题，才能够保证国家的长治久安。
“三农”问题已突现为我国最紧迫、最关键的焦点问题，已经到了非解决不可的地步，只有正确的对待和解决“三农”问题，才能把全国人民团结在一起，将他们中蕴藏的巨大潜力焕发出来，把他们的建设热情激发起来，将他们追求民主、富裕的心态汇集成一股洪流，推动中国的现代化建设；只有正确处理和解决“三农”问题才能使我国人民安居乐业，国泰民安；也只有正确处理和解决“三农”问题才能使国家政通人和，兴旺发达；只有正确处理和解决“三农”，才能保持我国经济社会高速健康的发展，才能真正建立具有中国民族特色的独立自主、繁荣富强的强国之路，实现中华民族伟大复兴的强国之梦。
二、党中央解决“三农”问题的指导方针和纲领
党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，提出了“三农”问题是全党工作的重中之重，并提出了一系列解决三农问题的指导方针和纲领。主要表现在：
一是制定了“多予、少取、放活”的方针。多予即国家要进一步加大对农业、农村的投入，增加财政支农的力度，增加农村基础设施和农业基本生产条件改善及生态环境建设的投入力度。少取即减轻农民负担，现在已逐步取消农业税和已取消农业特产税（除烟叶以外），大力推进农村税费改革，国家通过有步骤的改革城乡二元投入体制，大幅增加农村教育、文化、医疗等社会公益事业的投入，逐步改变农民养医办学养干部的状态，切实把农民的负担减下来。放活即是激活农村经济，通过深化农村体制改革，改革过去一些不合理的体制和政策，解放生产力，逐步建立适合于我国国情和市场经济机制的新体制、新政策，以体制创新和政策激发广大农牧民的生产热情，激活农村经济。
二是提出统筹城乡经济社会发展。党中央提出统筹城乡经济社会发展，是解决“三农”问题，全面建设小康社会的重大战略，这无疑是解决“三农”问题的根本出路。是党的十六大总结和反思我国发展历程实践经验的一个大思路、大举措，这个重大思路非常及时的提出了实现小康社会和现代化进程中处理好城乡关系、工农关系所必须遵循的基本方针，就是重点在国民经济的大背景中通盘考虑工浓关系、城乡关系，着力打破二元结构，在指导思想和基本政策上实现从工业掠夺农业向工业反补农业的根本转变。将城乡经济社会发展统筹考虑，实现城乡经济一体化，从根本上解决面临着的深层次的体制性矛盾和结构性矛盾，从根本上扭转“重工轻农”、“重城轻乡”的发展观念，促使农牧民人口城镇化，转移农村富余劳动力，发展农村二、三产业，改变城镇化水平低、农民比重过大，生产资料占有较少、生产效率低下等现状。要从根本上解决“三农”问题，不能就农业论农业，就农村论农村，必须重点解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性矛盾。这不但为解决“三农”问题指明了方向，也是解决“三农”问题的重大创新。
三是提出建设现代化农业。这是党中央提出解决“三农”问题又一个重大的措施和明确的目标，时代已进入崭新的21世纪，农业现代化包括农业生产水平、农村经济水平、农业物资投入、农民收入和消费水平、农业科技与教育、农民素质、组织化程度、农业管理和农业环境等方面，其本质内涵就是要不断引入“现代科学”技术，形成新的生产力，全面提高农畜产品的产出率和竞争力，将传统农业转变为现代化农业。
农业现代化的过程实际上就是农业工业化的过程，也就是说从传统农业向工业化、城镇化的发展过程。一是要实现生产条件现代化，以现代的物质技术装备农业，改造传统落后的生产手段，实现农业机械化、园林化、水利化。农业生产基础设施和农村人居条件现代化。二是要生产技术科学化，用先进的科学技术武装农业，以科技提高农畜产品产量，提升产品品质，降低生产成本，大幅度的增加农业产出效益。三是生产组织社会化，农牧民合作社经济组织是农业现代化的根基，农业产业化是农业现代化必要的组织形式，通过生产组织社会化，有效的解决了小农户生产与大市场之间的矛盾，解决农牧民在市场交易中的弱势地位，并代表农民参与社会谈判和竞争，切实代表农民利益。四是服务社会化，农业现代化要求农业科技服务和生产资料供应体系，生产、加工、运输、销售服务体系专业化、社会化，要求其进行高水平、高质量的服务，这种服务又是一种社会化服务，建立适应市场机制的农业科技服务体系、农资供应体系、农畜产品流通体系和社会化服务体系。五是生态环境可持续化。严格控制人口，提高人口素质；严格保护耕地，提高耕地质量；发展生态农业，严格控制污染；大力进行生态建设，发展生态后续产业。使农业生态的支撑力能够承载我国人口的粮食需求和农畜产品的需求。六是走商品化、专业化、区域化、一体化的之路，将农业的管理体制逐步调整到能适应农业现代化的管理模式；实现地域专业化、部门专业化和作业专业化，在专业化的基础上以农业合作社和工商综合体的组织形式，实现社会化生产，保障农畜产品的有效供应和加工增值。
四是提出发展农村经济。首先必须进行以土地为中心的体制改革和产权制度改革，以合理的产权制度激活农村经济，建立既能保护农民利益，又能促进农业资源合理配置的土地征用、流转制度，实行规模化经营；建立市场机制配置农业资源体制，深化和放活农畜产品流通体制，建立稳定的农业投入机制，加速城镇化进程；以农畜产品深加工为重点，促进农村二、三产业发展；加强农村基层建设，改善农村干群关系。
五是提出增加农民收入。这是解决“三农”问题的核心，建立城乡平等的劳动力就业制度和户籍管理制度，逐步消除农民工进城务工的体制性障碍；切实减轻农民负担，保护农牧民合法权益；大力进行农业科技培训和实用技能培训，提高农牧民素质；转移农村富余劳动力，增加务工收入；进一步强化扶贫攻坚的力度，逐步建立农业保险体系、农村社会保障体系和农村社会救助体系，切实实行公民待遇。
随着党中央所制定的方针、政策的逐步落实，为我国解决“三农”问题提供强大的体制保障和政策支持，回忆改革开放以来，二十多年来走过的历程和所取得的辉煌成就，我们充满了信心，在党中央的领导下，全国各级党委、政府和人民群众充满豪情，到2020年进入全面小康社会的目标一定能实现，也一定会实现。
三、青海省“三农”问题现状
青海省和全国一样，改革开放以来，三农问题在各各方面都取得了巨大的成就。“三农”问题形成的背景和所存在的问题也和全国相类似，但由于青海省特殊的自然地理环境，不同的历史遗存，民族构成的多样性，战略区位和经济区域处于的劣势性、生态战略地位的重要性和脆弱性，社会发育的原始性，宗教的民族性和国际性等等方面，使“三农”问题表现出其突显性和特殊性。
（一）农业问题
1.农业资源更加匮乏，农牧业生产条件极差
农业所依赖的自然（气候、土壤、水、光照、热量等）条件极差，耕地资源虽然人均占有1.9亩左右，但其中相对较好的能够灌溉的农田只有一百多万亩，就是这些耕地，按照国际通行的有效积温转换效率计算，我省土地平均产出率只及同纬度平原地区耕地的1／3，其余70％以上的农田分布于浅山，散在于梁峁之间，挂在坡面，十年九旱，自然灾害频繁，靠天吃饭，生产能力极低。由此带来粮食（小麦）品质差，只能供给农民自己食用，没有商品价值。水资源东部农业区人均占有和亩均占有只有全国平均水平的1／4，且时空分布不均、地域分布不均，工程性缺水与资源性缺水同时存在。牧业区由于受光热条件和高寒缺氧的制约，自然生产力极端低下，4.74亿亩可利用草场中，2003年每百亩产值仅3.64元(90年不变价)。同时水、光、热、土配合条件差，自然禀赋组合因素中限制性因素明显。农业资源的生产条件比其它地区矛盾更加尖锐，资源更加紧缺。
2.生态承载能力低，生态环境脆弱，生态破坏日趋严重
东部农业处于黄土高原和青藏高原过渡地带，半砂半土的湿陷性黄土，纵向垂直节理发育，遇雨则流失，遇旱则无收，水土流失、泥石流、滑坡等极为发育，黄土塬被切割的支离破碎，千沟万壑，每平方千米平均沟壑长度5-6千米。塬被切割成梁，梁被切割成峁，纵向割切达第三纪红色岩中。塬、梁、峁边缘陡峭，耕地散在，产出极为低下。柴达木盆地区极为干旱，是全国最干旱的区域之一，整体呈现出荒漠化地貌。青南“三江源”地区，土壤发育原始，稍有不慎造成流失，将难以恢复。由于超载牧和气候变化的影响，中等以上退化草地面积达2.45亿亩。全省沙化面积1.2亿亩，荒漠化等土地退化恶化的面积日益扩大达到33万平方千米，占全省国土面积的46.5％，且每年以1000多万亩的速度扩展。生态环境承载力非常有限，生态脆弱，稍有不慎和自然力失控，将带来极为严重的后果。三江源地区生态环境破坏，不但已直接威胁当地经济发展和群众生活，而且对我国江河下游的生态环境和经济发展带来极为深刻的影响。
3.农牧业生产、农村生活基础设施薄弱，抗御自然灾害能力低下
由于恶劣的地理、气候条件和脆弱的生态环境，造成农牧业生产基础设施投入极高，运行成本高，发挥效益时间短，塬梁峁地形灌溉难以进行，坡面陡峭狭小，耕地散在，使投入成本极高。农牧民群众饮水难，行路难，燃料难和上学难的问题也由于自然环境现状，解决难度极大，即使建成也由于使用效率和维护成本等问题矛盾突出。水利建设、桥、涵、水库、围栏、暖棚等建设档次低，自然损毁严重，相当数量的己成为病险库，带病桥。这此不但限制了生产的发展，而且使农牧区人员或物资流动受到极大影响，也阻碍了农牧民商品意识的提高。我省自然灾害旱、涝、雹、雪、霜、冻等每均有发生，正如一首民谣所形容的那样，“五年一小灾，十年一大灾，五年三年灾、三年两头灾”是我省自然灾害频繁的真实写照。很多地方陷入了灾害——恢复——灾害的苦涩循环之中。
4.农业产业结构调整困难，产业化经营水平低，农民组织化程度不高
由于特殊的自然条件和地理环境，农业生产更加困难，一是外地先进经验和优良品种难以有效借鉴；二是作物品种受限，调整余地狭小；三是地势升降带来的气候变化明显造成形成商品化，区域化，规模化结构调整极为困难；四是粮食安全问题突出，调整结构可使用的农业资源极为有限；五是龙头企业少，规模小，实力弱，产业化经营组织与农牧民利益连结机制不紧密；六是农牧业比重过大，农村二、三产业比重很小，乡镇企业起步晚，发展速度慢且效益低。2003年全省农牧业生产总值47.8亿元，从事农村二、三产业的就业人数仅为24.8万人，占全省农牧业劳动力总数的1／9左右。且地域分布极不平衡，主要分布于109国道线上和西宁周边地区，其它地区几乎为空白；七是农牧业内部结构失衡，农牧业总产值中种植业占48.59亿元，牧业占34.5亿元(均为当年价)，其它产业如林业、水产等比重更小。我省已初步形成的六大特色产业中，具有较大增收潜力的油菜仔，马铃薯，蔬菜以及制种业由于产业化发育程度低，缺乏技术支撑和加工产业带动，效益未能发挥。优良种畜也由于高寒缺氧等的限制，引进推广难以进行且成本极高，风险极大而止步不前，农畜产品加工落后，农民分享不到农畜产品加工运销中的利润。
5.农业后备资源稀缺、且开发成本极高
我省目前统计有后备耕地资源800万亩，但实际上绝大多数是不可利用的，东部农业区有些地区可开发资源，只有脑、浅山，这又会带来严重的生态问题，开发不但会造成严重的水土流失和土壤沙化，使本已破碎的地貌更加破碎。即使我省原来后备资源中的一、二类宜农后备资源200余万亩，主要分布于贵南、共和、环湖其它区域，该区塬面平整，土地平坦，但水资源极缺，水、土配合度极差，周围沙漠以每年8-12米的速度向前推进，不要说开发，如果能保持住沙漠不再侵触现有草场和耕地已实属不易，开发可能会带来二至三年的收益，之后将会带来的是巨大的灾难。柴达木盆地绿洲农业是我省农业资源最多的地区，现在绿州农业中土壤大量出现次生盐渍化和潜育化以外，水资源的支撑力在将来10-15年的发展中，对人口增加和工业发展都会陷入窘境，更不用说开发灌溉农业和草业。我省农业后备资源不可开发的现状，不但会对我省扶贫攻坚，异地扶贫带来困难，也对我省进一步解决“三农”问题带来资源上的限制。
6.农业科技研究推广簿弱，科技贡献率不高
“农业的根本出路在于科学技术”，我省曾三次大规模作物良种更新和配套科技措施，使我省粮食单产提高了3倍，但进入上世纪90年代以来，科技增效的边际效益大幅下降。这主要由于一是农业科技术投入少，全省财政用于农牧业的总投入不到9％，科技投入仅占不到1％。政府投入比重低，总量小，信贷资金风险高，致使科技人员流失严重，科技对农业贡献率踏步向前。二是良种推广步伐缓慢，粮油作物品种更新换代缺乏新的种植资源，畜牧业和草业良种引进和推广极为困难。三是传统小农耕作(饲养)方式和管理技术及待改善，良种良法没有合理配套。四是科技服务机构不健全，科技术人员流失严重。我省省级科研机构成果少且转化率低，州（地、市）级科研机构几乎无事可做，县级农牧业技术推广机构服务弱化，乡镇一级缺专业技术人员，正常的工作经费不保证，也难以开展技术推广工作。
7.农业的支持保护薄弱，且部门过多，影响了支持保护力度
所谓对农业支持保护体系从其内涵上看，政府是对农业支持保护的主体，即从整个国民经济运行全局出发，运用一系列政策手段甚至必要的行政手段和法律手段对农业发展进行宏观调整和干预。政府对农业支持保护的内容是比较广泛的，从再生产总过程上看，包括对生产、分配、交换、消费等环节的支持保护，从对象上看，既包括对农业综合生产能力、农业市场规范、农业资源、生态环境等方面的支持保护，又包括对农户生产经营者利益的支持保护;从范围上看，既包括国内支持保护、又包括边境出口支持保护。从上述涵义和界定看，政府对农业支持保护的一系列政策措施，是一种政府行为，它包括中央政府行为和地方各级政府的行为。
青海省是农牧业面积占有较大比重和农业生态极为脆弱的省份，对农业未能建立起有效完善的保护和支持政策体系，我省已经付出巨大的代价。一是建立农业支持和保护能力小，功能弱。全省和大多数州（地、市）县靠财政补贴维持，改善农业生产环境和生产条件，保护和提高农业综合生产能力的农业项目投资主要来自中央投资，甚至连配套资金都没有。二是农产品流通体制改革滞后，农业生产资料市场秩序保护力度不足。现有的政策执行机制下，难以将农产品流通部门的政策性业务和经营性业务截然分开。不仅造成亏损大，而且农业生产者受益有限。三是管理体制运行不畅，农业补贴和支持效率难以提高。政府职能部门沿袭计划经济体制，参与现在农业保护和支持政策和执行的部门众多，职能分散在财政、计委、农业、扶贫、外经贸、水利、粮食、林业、民政和银行等10多个部门。缺乏协调机制，加之部门的本位主义，地方保护主义以及客观存在的寻租现象，使农业补贴与支持的“跑、冒、滴、漏”无处不在，严重的降低了农业补贴和支持的效率，大量的资金“非农化”。
（二）农村问题
1.城乡二元结构矛盾更加突出，导致城乡产业分割，发展失衡、差距拉大
一是我省地处欠发达省份，人均收入与东部差别更大，使我省农牧民收入极低，只相当于全国农牧民人均收入的69%；二是城镇化水平低，全国平均为37%，我省仅有27.4%，且只有三座城市，各州地所在地具备县级市标准相差甚远，全省有建制镇44个，且相当多是近年来成立的，带动能力弱，使劳动力转移更加困难；三是农村基础设施和生活条件差距更加明显。我省教育、文化、医疗等农村公共设施严重滞后，很多地区仍然存在无学校、无医院、无文化设施的三无状态，即使有些地区有也存在着年久失修，教师、医师人员缺乏，农牧民享受现代教育和医疗条件差。农村人居环境比发达地区简直是天壤之别，且饮水难、上学难问题更加突出。四是城乡差别更加明显，我省城市居民收入仅为全国水平的67%。即使这样城乡收入差距仍大于全国平均3.2：1的均值，而且农民收入中相当一部分要用于再生产，在加上城乡之间在住房、物价、医疗、失业等方面的社会福利以及教育、文化事业等公共产品供给上的巨大差距，城乡居民收入差距实际达到4：1，甚至更大，处于两极分化的国际警戒线上。二元结构在我省表现尤为突出。
土地制度是农村最根本的生产资料，现有土地体制和政策已不能适应农村发展的需要，进行以土地为中心的体制改革亟为必要。
2.乱收费、乱集资、乱摊派屡禁不止，农民负担依然很重
减轻农民负担是当前一个大问题。从94年以来，国家年年喊减轻农民负担，可是农民的税费负担年年增长，其速度还超过农民的收入增长速度。一是从1994年到2003年，农民向国家交纳的农业税、农业特产税、土地流转税等。同时，高估农产品价格，抬高农业产值，人为增加了农业税；甚至，征过头税，“寅吃卯粮”，最后导致农业税就年年超常规增长。二是提留统筹，加上义务工和积累工。1994年到2003年，全国农民上交的提留统筹费，年均增长是8.9%，也远远超过了这一时期收入平均增长水平。还有义务工和积累工，现在都从农民收钱了。收来钱请人去做工。往往是多收，农民的负担又无形中的上涨了。三是“无底洞”式的集资摊派、行政性乱收费，包括九年制义务教育达标，计划生育罚款，修公路，修电影院，小康村达标等都从农民收费。
3.农村剩余劳动力数量巨大，就业问题突出
由于中国的劳动力基数太大，农村劳动力仍然是大量过剩，初步估计农村劳动力过剩是1.2亿左右，我省也有一百多万人。如此之多的劳动力充分就业和产业升级的矛盾成为中国下一步经济发展面临的一大矛盾。从经济发展阶段看，我国工业化和结构转换，核心是工业升级问题，升级就意味着要少用劳动力，多用资本和技术。同时，自1999年开始到2001年，从中央机关、省机关，到地、市、县、乡都在机构改革，加上国企改革，使得城市下岗职工和企业内部待岗职工达到几千万人，劳动力剩余数量还将继续增加。下一步，在信息化和全球化的大背景下，如果产业结构向技术和资本密集型迈进越快，对劳动力排斥就越强，如果此时我国城市化步伐跟不上工业化，劳动力的就业矛盾更加突出。
4.农村二、三产业发展也面临着进一步发展的困难
乡镇企业的异军突起，是中国农民在世界历史上破天荒地创造了由农民创办工业的历史，这是一次历史大跨度的农民自我跨越。实践证明，农村的封闭结构正在瓦解，改革、致富、创业的现代化思维已渗入农村。尽管乡镇企业发展出现了集团化、高科技化，资本密集化，但从总体上来说，在市场竞争面前，大部分乡镇企业竞争力不强，技术档次比较低。分散的小乡镇企业要想跟外资企业和城市企业竞争，是竞争不过的。在现阶段，乡镇企业再来生产那些传统工业产品就卖不掉了，肯定要关门。农村二、三产业进入门槛增高，乡镇企业集中度低，“户户点火，村村冒烟，”没有集聚效应，在使用公共设施上形不成集聚效应，基础设施投资成本过高，乡镇企业处于竞争弱势。
5.农村的城镇化缓慢，发展缺乏整体的规划
大力推进农村城镇化是实现农业及农村现代化的必由之路。然而在这环节我们却相当薄弱。主要表现在一是农村建制镇数量少、新建多，镇域范围小。但总体上说，“以乡建镇”的建制镇设置模式，使平均每个建制镇的行政区划面积与一般乡镇差不多。二是建制城镇的产业聚集功能较弱，乡镇企业分散布局仍然严重，社区之间就彼此封闭、隔离，企业规模的扩大和布局的相对集中都遇到了难以跨越的障碍。三是农村人口城镇化水平低，滞后于农村产业结构的变化和农村工业化的水平。四是城镇规模结构不合理。我省的大、中、小城市尤其是中小城市数量严重偏少，城市规模结构明显不合理，弱化了区域城市群的聚集效应。五是城镇化建设资金来源不足。长期以来，由于国家财力和乡镇财力都有限，各级政府对小城镇建设专项投入虽然逐年有所增加，但与实际需要相比，简直是“杯水车薪”。
6.农村基层政府信用危机，农业政策落实难
由于现在体制上的原因，事权、人权和财权严重背离和不对称，以及激励机制的偏差，中央政策落实难，实行效果很差。在农村有一个顺口溜形容农村政策执行情况：就是“村骗乡，乡骗县，一级一级向上骗，一直骗到党中央；党中央下文件，一级一级向下念，一直念到十二点，然后到饭馆记帐吃饭，增加农民负担”。农村基层政府信用危机，债务累累，造成中央和地方在贯彻落实农业、农村政策方面上下不衔接，行政违法事件禁而不止。涉及农民负担的恶性案件和群体事件还时有发生。要切实地减轻农民的负担，防止农民负担的反弹，巩固减负所取得的成果的长效机制并未形成。同时，以市场经济体制相配套的农村立法进程缓慢，乡镇机构改革、村级自治组织建设没有有效的结合起来。相应地，我国农村社会管理基层组织适应不了新形势的需要。村党支部、村民委员会和经济组织之间的职责不清，功能失调。相当一部分村级组织是按照上级安排，从事收粮收款、计划生育、民兵训练、调解民事纠纷。而对社会公益事业和为农户提供服务几乎无暇顾及。有的地方班子涣散，干部以权谋私，干群关系紧张。一些地方封建迷信活动猖獗，闹宗派、偷、敲、抢时有发生，社会秩序不好，群众缺乏安全感，劳动果实得不到应有的保护。
（三）农民问题
农民问题是“三农”问题的核心，也是以人为本科学发展观关注的中心，我省农民问题除和全国情况相同之外,又有其特殊性。
1.民族构成多样性显著，民族问题和宗教问题相互交织
全省533万元人口中，其中是藏民族90多万人，回族70多万人，还有我省独有的少数数民族撒拉族、土族等，少数民族占全省人口的比例达到47%，高于一些少数民族自治区少数民族人口所占的比例。全省八个州地级中有六个是少数民族自治州，在44个建制县中，除西宁四区，湟中、湟源、海东平安七个建制县外，全部为少数民族自治县。且少数民族数量多样性显著，少数民族宗教信仰呈多文化，宗教与民族统一，全民信教，使得宗教民族化，由于达赖集团和国内外反动势力的干扰和破坏，使民族宗教问题交织在一起，并具有国际化特怔，这些少数民族的宗教信仰，生活习惯，文化传统有明显差异，历史遗留问题和社会结构更为复杂。
2.农民收入低下，农民负担过重
和全国相比，我省农牧民收入低，且增收渠道不畅，增收渠道比全国更狭小，进入二十世纪以后，农业增收持续走低的原因，主要是由于农产品供术关系的变化、市场价格和劳动力转移困难。2003年我省农牧民收入人均纯收入1817元，仅占全国农民人均纯收入的69%，和省内城市居民收入相比，收入差距比达到3.6：1，其绝对额由548元扩大到803元。从收入来源分析，一是家庭经营收入仍为收入主要来源，但比重下降，农牧业经营的收入2003年为61%，比1996年下降32.4%；二是种植业比重下降，从1998年的556元降至2003年的398元，三是非农收入比重上升，由1996年22.7%，提高到2003年的39%，提高16.3%，但与全国相比差别仍然显著，2000年非农收入全国平均数为46.1%，宁夏为54.1%.非农收入提高缓慢是制约我省农牧民收入增长的主要原因。四是农牧民收入区域间差异显著，达到和超过平均数的县只有12个，其中3000元以上县有3个，平均收入线以下的县有27个。其中收入1000元以下的县占6个，收入最高的县比收入最低的县差距为1610元。
3.受教育程度和素质低下
我省农牧区人口中文盲占23.45%，是全国平均数8.25%的2.84倍，全省劳动力平均受教育年限为5.54年，其中农区为6.55年，牧区为2.96年。农牧业人口中小学文化程度以下的占66.88%，不识字或很少识字的占32.46%。特别是贫困地区，文盲半文盲率占52.8%，青南牧区达到70%以上，而学校儿童入学率仅为40%，这样低素质的劳动者与全国平均水平相比是不可言及，所带来的问题是综合性的，如劳动技能培训难、成本高，市场观念等新观念接受慢，科技知识普及推广难等一系列难以预料的困难和问题。
4.劳动生产率低下，农村剩余劳动力转移困难
我省农牧民劳动生产率低下，仅为全国农牧区劳动人口平均的59%。劳动力转移虽然近几年逐步加快，2003年外出劳动力达70.89万人，其中短期务工比例较大，长期脱离农牧业劳动力仅为45.75万人。但具有大、小、多、少的问题，一是从事第一产业劳动力比例仍然很大，占劳动力总量的74.7%；二是从事非农产业的劳动力比例小，从事非农产业劳动力为45.75万人，占劳动力总量的25.7%，转移的劳动力中从事工业的占19.40%，建筑业的21.80%，交通运输的11.2%，从事商业服务的占12.3%，其它占35.2%；三是从事体力型劳动力多，占转移劳动力总量的90%以上，极少从事技术开发型人才，更缺乏老板型管理型人才；四是出省务工人数少，到省外就业的仅占4%，由于思想观念和知识技能所限，外出务工者自谋出路闯天下的更少，大部分出省是地方政府组织的，依赖性强，各民族外出务工比例相差极大，回族撒拉族外出务工人员多，占劳动力总量一半以上，而汉族仅为20%，土族、藏民族仅占百分之几。这种外出务工的民族差异，既有民族传统文化差异，也具有民族宗教特征，研究民族及传统文化宗教的差异性，采取不同的政策施措，加以引导，是青海省解决“三农”问题需要研究解决的一个全新的课题。
5.贫困面大，贫困程度深、扶贫攻坚困难
我省扶贫攻坚虽然取得了极大的成绩，但截止到2003年底全省仍有145.35万人尚处贫困状态，占农牧民总人数的44.3%，其中79万人口仍处于绝对贫困状态中，贫困程度极深，我省是全国贫困人口比例最大，贫困程度最深的省区之一。这些贫困地区环境条件极差，生态环境脆弱。人均占有农业资源如土地、水、生态承载力等根本无法承载过重的人口压力，且这些地方各种自然条件都极为恶劣，投入极大，效果极差，并且加大开发力度稍有不慎，就会带来生态更加恶化的严重后果。
六、农民是最大的弱势群体
在中国，农民占了总人口的绝对比例。农民犹如公主的“绣球”，谁抢到“绣球”，谁就拥有天下；谁将中国的农民推向富有、强大，谁的力量就变得不可战胜。洞悉中国历史，不难看出，历史是在农民的大笔下不断改写的，农民强则国家强，农民弱则国家弱，且危机四伏，政权岌岌可危。难怪唐太宗以“民犹水也，水能载舟，水亦能覆舟”作为治国宗训。在政通人和的今天，实事上，我国农民在整个社会上处于很低的地位，农民没有政治上的强大地位。常常出现的侵农害农，农民利益得不到保护的事件便是例证。农牧民群众是我国各社会阶层中最大的弱势群体。
四、“三农”问题所处的发展阶段和发展趋势
进入二十一世纪后，我省农牧业发展同全国一样，出现了许多新情况、新问题和新趋势，有些已明显地摆在我们面前，有些正在发生和发展，有些还只是初见端倪。这些重大的变化，显示出农牧业改革和发展已进入了一个新的发展阶段。
（一）所处的阶段
改革开放20多年来，我省农牧业的改革与发展取得了举世公认的辉煌成就，长期困扰人民的温饱问题基本得到了解。在这个大农业、大环境、大市场的背景下，我省农牧业也正处在这样一个剧烈的变化之中。农牧业正在由传统农牧业向现代农牧业，由粗放经营向集约经营转变；农牧民收入的增长，已由主要依赖农畜产品产量增加，开始向依靠调整结构和发展多种经营转变。第一产业的比重开始在国民生产总值中的比重逐年下降；经济作物种植面积大幅上升；农牧民收入结构开始向多元化转变；农畜产品的供求关系发生了重大变化，卖方市场已让位于买方市场；城乡发展的关联度发生变化，当前农村发展越来越依赖于城镇工业、农畜产品加工业的拉动、辐射和支持，特别是食品工业；农村牧区劳动力从业格局和转移动因发生了重大变化，农村牧区劳动力已不仅仅在农业方面就业，而加速向非农产业流动，向城镇集聚，部分已经致富的农牧民开始举家迁往城镇，开始过城镇居民生活；农村牧区年轻一代，已不满足于农村牧区旧有的传统和生活，开始探索走出大山的实践；生态农牧业已成为各地发展的主要内容，发展势头良好。
从总体上讲，青海农牧业已向农业现代化初级阶段迈进。但在这个社会转型时期，农业短腿矛盾更加突出，农民收入增加更加困难，收入差距拉大，贫富悬殊，社会利益需求和利益导向多元化，人民群众的多元化需求增加。弱势群体在竞争中更处于不利地位并不断弱后化，也是这个阶段具有的特征。
（二）发展趋势
农业、农村、农民问题越来越清晰，农业问题是调整结构和提高质量，提高竞争力和提高效益的问题；农村发展问题是物质、精神、政治三个文明共同进一步、协调发展、统筹发展的问题；农民的问题是增收、就业、转移的问题；从这些层次上讲，也预示着其发展趋势。
1.农业
传统的农牧业向市场农牧业转变，向现代化农业转变；特色农牧业生产基地扩大；农畜产品深加工能力增强；优势互补，相互促进的牧区、农区畜牧业进一步得到发展；新品种的引进促进农业和养殖业发展，成为新的亮点；高原制种业使油菜、马铃薯、青稞、蚕豆种植面积扩大；中藏药材发展前景广阔；以生态为主的林业和草业发展保护与营造共进。设施农牧业得到普及和应用。农畜产品多样化、基地化、专业化。
2.农村
科学发展观的树立，统筹城乡经济社会发展，农村牧区的经济、社会事业协调发展。农村牧区经营组织化程度提高；市场制度创新，建立农畜产品的流通市场、竞争市场；进行体制创新，建立农牧业支持保护体系；城乡统筹的公共财政制度建立，对农业、农村的支持和保护力度加大；对农村投资规模不断扩大，资金回流农村有了保障；农牧业基础设施和农村基础设施建设得到加强，农牧民生活条件明显改善；村镇规划和集镇建设可望得到落实和实施。
3.农民
增收环境的改变，将为农民的发展提供广阔的空间，农民职业的分化和统筹城乡就业制度的完善使一部分农民向非农产业和城镇转移，农民的合法权益得到保障和维护；公共财政政策实施，给农民提供更加良好、更加有效的公共服务，可以使农民获得更多的增收信息和渠道并享受平等的公民待遇；农民技能的培训将会提高农民的就业能力和收入。以税费改革为突破口的农村改革，使农民负担彻底减轻。
五、解决“三农”问题的内外环境分析和发展趋势
解决“三农”问题和其它问题一样，必须依赖于内外环境，只有正确的认识和分析“三农”问题产生的原因和背景，充分认识解决“三农”问题的内外环境，形成内外环境条件的良性互动，才能发挥最大效能，充分认识和最大限度地发挥有利因素，采取有针对性的措施克服不利因素，是解决“三农”问题的重要条件。
“三农”问题的是我国高速发展产业之间不平衡造成的。改革开放以来，我国经济高速发展阶段，社会全面进步，已经由一个落后的农业大国发展成为一个具有相当实力的工业化国家。在高速发展的过程中，由于传统思维和计划经济、优先发展工业化的思想的影响，没有及时调整有关政策，忽视了产业平衡发展的重要性造成的。工业的高速发展，更显得农业发展滞后，改革开放以来，我国工业增长10倍以上，农业仅增长近3倍，是产业发展速度差异造成的。在国家完成基本工业化以后，没有及时调整发展思路，使城乡和工农业产业平等发展而造成“三农”问题突现。
“三农”问题集中反映了转型期的矛盾：一个大国的发展历程都存在区域之间发展不平衡和产业发展阶段不平衡的问题，这是经济发展，社会进步的一般性规律。大多数大国都采取了利用国家分配政策和倾斜政策及时予以调整，在这方面我国过去采取的措施力度不够，致使城乡差别、工农差别、居民和市民收入差别加大，造成城乡二元结构矛盾突出，现在党中央提出五个统筹和以人为本的发展观就是要解决这个问题的，这就为解决“三农”提供了体制环境和政策环境。
总之“三农”问题是我国发展过程中忽视产业平衡发展和没有及时采取有效措施调整发展重要方向等成造成的，是前进中的失误，是历史传统经济影响和追求高速发展的迫切心态而造成的，归根结蒂是缺乏以人为本科学发展观所造成的。只要认识到这个问题，我国“三农”问题解决是指日可待的。
（一） 解决“三农”问题的有利条件
1.坚持五个统筹和“以人为本”科学发展观，将为城乡经济社会统筹发展提供体制和政策保障
五个统筹，统筹城乡社会经济发展，是党的十六大科学总结，是几十年来我们党在处理城乡关系、工农关系上的实践和问题的反思和总结提出的一个大思路、大举措。为解决“三农”问题指明了方向，是我党解决“三农”问题上的体制创新，为解决“三农”问题深层次矛盾、体制性矛盾和结构性矛盾提供了理论武器和措施。坚持以人为本，树立全面发展、协调发展、可持续发展的发展观，促进经济社会和人的全面发展，是全面建设小康社会的必然要求，也是实现现代化建设第三步战略目标的必然要求。十六大提出的建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入的纲领为今后农村牧区经济社会发展奠定了基础，也为大力发展农村牧区科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业，加大对农业和农村发展的支持力度，提供了政策基础。统筹城乡资源配置、统筹城乡产业发展、统筹城乡国民经济分配、统筹农民、市民待遇等措施无疑为解决“三农”问题注入了新的活力。
2.国民经济的持续、快速发展将为农牧业和农村的发展创造日益宽松的环境
随着国家综合实力的增强和国家对经济的宏观调控能力显著增强，相继制定出台了一系列支持农牧业和农村发展的重大政策措施，增加对农牧业的支持与保护已经开始逐步落实。西部大开发使农牧业基础设施建设和农村基础设施建设以及生态建设得到了加强，为进一步可持续发展奠定了基础。我国国力明显增强，已经具有相应的“以工补农”，的经济势力和财力。为解决“三农问题提供了财力和物质保障。
3.农畜产品市场需求日益旺盛和多样化，给农牧业发展带来广阔的发展前景
随着人民生活质量的日益提高，不仅要求农畜产品数量满足人民的基本需求，而且要求生产出品种多样、质量优良、符合安全卫生要求的优质农畜产品。从国际国内市场需求看，我省的特色农牧业将会有广阔的发展空间。
4.农牧业的对外开放将为农牧业发展提供更广泛的发展空间和活力
随着农畜产品进入国际国内市场，将为我省的农牧业更广泛地引进国内外资金和先进技术，提高农牧业现代化装备水平和管理水平提供了可能，这对加速改造我省传统农牧业，实现传统农牧业向现代农牧业转变，全面提高农畜产品的质量和效益将会起到促进作用。而且随着农牧业国际化程度的提高，将促进农牧业结构的调整和优化，更好地利用国际国内两种资源、两个市场，发展具有竞争优势的特色农畜产品，可实现优势互补，提高资源配置效率，提高劳动生产率和技术水平。
5.新的农业科技革命将为农牧业发展提供强大技术后盾
随着综合实力的增强和科教兴省战略的进一步实施，科学技术将日益显示出第一生产力的巨大作用，我省农牧业科学研究和技术开发能力将大大增强，科技成果推广体系逐步调整和完善，科技对农业发展的贡献率进一步提高，科技在我省农业发展中将得到更为广泛的应用，作用更加明显和突出。
6.西部大开发战略的实施和重视生态建设提供了良好的机遇
西部大开发战略，国家将继续实施退耕还林还草工程，退牧还草工程、防护林体系建设工程，尤其是即将实施的“三江源生态治理工程”和“引大济湟”工程，将会对我省农业基础设施建设和生态环境建设起到重要作用，东部农业区缺水问题和三江源生态环境将会发生根本性改变。国家继续实施的农村“六小”工程和小流域治理工程，将极大地改变我省农牧区的生产生活条件。抓住这一有利时机，力争在2020年前将东部地区生态治理，柴达木地区生态治理、环湖地区生态治理等纳入国家投资。我省农业生产基本条件和生态恶化趋势将得到有效遏止和改善。为解决“三农”问题提供了重要的基础条件。
（二）不利因素
1.农牧业的高投入、低效益及小规模化经营
长期以来，我省农业劳动生产率一直处于很低的水平，庞大的劳动力队伍，占有较少的农业资源量，必然导致每个劳动力的低效率。同时，由于农户经营土地数量较少和自然条件所限，产业结构调整困难极大，难以形成规模化经营。
2.农产品总量及市场份额小
农牧业产品品质差总量小。农村牧区社会经济发展大多数处于自给自足的自然经济阶段，农牧业生产力水平低处于主要靠人力畜力为动力的中世纪阶段，畜牧业生产方式以自然放牧为主，生产周期长，效益低。农畜产品总量小，这样一则对于发展加工工业带来困难。二则难以形成有效地市场供应。三则带来科技使用效率低，成本高限制了技术的引进和推广。四则农产品质量差，商品率低，农牧业比较效益低。
3.三、土地、草场等生产资料人均占有总量少、质量差
是我省农牧业发展的一对突出矛盾。“总量少”，全省耕地总面积700余万亩，仅占国土总面积的0.9%，农民人均占有耕地1.9亩左右。“质量差”，全省天然草地5.4亿亩，其中一等草地占4.87%，二等草地占10.42%，草质差、产量低、土地退化的三等草地占25.68%，产草量极低、牧用价值不大的四等草地占59.23%。
4.基础设施建设滞后，农牧业生产长期难以摆脱靠天吃饭的局面
农区靠天种植，70%为干旱地，属于低产田；牧区逐水草而居，畜均占有围栏草场不足0.5亩，占有人工种草0.06亩，大牲畜基本无棚圈，草场基本无水利设施。全省每千名农业劳动者拥有拖拉机数0.4台，是全国平均水平的2/5，装备水平较低。设施农业发展缓慢，面积远远满足不了人民对蔬菜等的需求。由于设施建设落后，农牧业生产季节性特征十分显著，一年收获一次，劳动力和土地资源半年利用、半年“休闲”，劳动生产率低下。
5.农牧业生态环境日趋恶化
一是水土流失程度日益严重。全省受风、水、冻融侵蚀的土地面积已达到33.4万平方公里，每年新增水土流失面积0.21万平方公里，省内黄河流域、长江流域水土流失面积已分别占到整个流域水土流失总面积的17.5%和14.3%。二是土地沙化面积呈加剧之势。沙漠化土地面积已占到全省总面积的17.4%，占全国沙漠化土地面积的23.62%，居全国第三位，而且仍以每年13万公顷的速度扩大。三是草地退化严重，全省草地中度以上退化2.45亿亩。同80年代相比，单位面积产草量下降了10%—40%。四是涵养功能下降，自然灾害频繁发生。东部农业区春旱出现频率在50%以上，农牧业生产仍未改变“靠天吃饭”的局面。贫困面仍然较大，而且主要集中在自然条件较差的青南牧区和东部干旱山区，解决温饱的难度大。有的贫困地区虽已解决了温饱，但自我发展、自我积累能力弱，返贫率高。如1999年因农业大面积受灾全省有12万人返贫。
6.市场建设滞后，农牧民组织化程度低
全省农副产品市场只有12个，牛羊活畜交易及畜产品综合市场40个，市场总量少，布局不合理，档次低，市场发育程度低，农牧民适应市场的能力弱，导致农业结构调整缓慢，农产品流通渠道不畅，一些农畜产品往往有产品无市场，仍然存在卖难问题，影响农牧民收入的增加。
7.农牧民科技文化素质不高，接受农业新技术的能力低
一是农牧民文化素质低，不能及时接受一些适用技术和方法，大部分农民从事农业生产仍然靠经验和传统观念，缺乏科技意识，对农业科学技术的掌握程度差、利用率低。劳务输出也受到素质的限制，一些技术活农牧民干不了。二是相当一部分农民观念陈旧，思想保守，小富即安的思想根深蒂固，不敢冒市场风险，不能积极主动地开辟增收门路。
8.产业化进展缓慢，龙头企业规模小、档次低、带动作用不强
我省农牧业产业化发展比全国慢20年以上，青海22家省级重点龙头企业中固定资产达5000万元的只有两家，2000万元以上的7家，近一半的企业都在2000万元以下，企业缺乏活力，市场竞争力不强，生产规模和质量档次远不能适应产业化发展的需要。缺乏科学规划，重复建设现象严重。产业链松散，农民与龙头企业只存在购销关系，农民从龙头企业中得不到任何实惠，企业也丧失了原材料供应基地。
9.农牧民就业渠道窄
大多数农村劳动力捆于农牧业内部，在非农产业就业不到30%，劳动力外出务工也大多数是季节性，长期务工的比例很低，不到20%。
10.地域空间上的经济带来发展上的困难
我省由于农业资源的分散性，带来了农牧民的散在性，这种散在性带来的不经济性对我省的经济发展和解决“三农”问题带来许多不利因素。其主要表现一是，单位投入极高，经营维护成本大，受益面小，经济性差，这既包括交通、电力、邮电、电讯等大的基础设施，也包括农田灌溉等基本设施，还包括农村“六小”工程等。二是这种散在性对市场的发育的发展带来不利因素，物质交流人员交流和农畜产品运销、加工成本极高，难以形成有规模有效的消费市场，竞争意识、市场观念、商品意识等新观念的传播和扩散极为困难，社会聚集难以形成，这些都会造成投资者的流失和经营者的退缩。三是形成社会结构的散在性，有组织的社会结构是现代产业经济发展必不可少的条件，组织化难成本高。四是规模化，商品化生产组织困难，科技推广成本技术使用成本，人力资源环境成本等较高。
六、解决三农问题的指导思想、原则和目标
（一）指导思想
以“三个代表”的重要思想为指针，以党的十六大和十六届四中全会为指导，以农业增效，农民增收为目标，坚持科学的发展观，坚持城乡统筹，坚持“多予、少收、放活”的方针，继续推进农业产业结构调整，着力做大做强优势产业；发展农村二、三产业，拓宽农民增收渠道，改善农民务工就业环境，转移农村剩余劳动力；加大科技机制创新的力度，建立完善的技术支持服务体系和社会化服务体系；建立市场机制配置农业资源的框架机制，搞活农畜产品流通；加强对农业、农村的投入，改善农牧业生产基础条件，改善生态环境和农牧民生活条件；继续做好扶贫攻坚工作，解决农牧区贫困人口和受灾群众的生活保障；大力推进产业化经营，提高农民组织化程度，全面提高农畜产品标准化和竞争力；加强党对农牧区工作的领导，建立明确的工作责任制，确保农牧区各项政策全面落实。建设现代化农业、发展农村经济，提高农牧民收入，将农村建设成为物质上富裕、精神上充实，政治上民主的社会主义全面小康的新农村。
（二）发展的指导原则
1.坚持以人为本的原则
统筹城乡经济社会发展和“以人为本”的发展观，做一切事情必须以三个有利于为出发点和落脚点，各级领导干部切记民力不可过使，民财不可过取，民心不可欺，民意不可逆。树立权为民所用，利为民所谋，心为民所想的执政理念。
2.可持续发展的原则
农牧业生产基本条件改善和生态环境建设相结合，坚持可持续发展，不急一时之利，不图一事之权。要从长期发展的能力考虑发展、建设，将可持续发展的观念深化到具体工作中去。
3.坚持因时因地制宜的原则
我省农牧区各地情况差异明显，在制定发展策划、发展重点、发展方向等都必须结合当地实际的情况。随着形势变化出现的新情况，研究新问题、解决新问题，，使其具有针对性、有效性，必须坚持因地制宜、因时制宜的方针。
4.坚持科技优先的原则
现代化农业是以科技为支撑的，在选择发展道路、发展方向、发展重点，以至具体操作层面上的问题，都坚持科技优先的原则，着力提高科技对农业的贡献率。
5.坚持实事求是的原则
树立科学发展观，要坚持理论联系实际，在确立发展目标上，坚持实事求是的原则，克服好大喜功，趋前冒进，急功近利等思想，不提冒进口号，不提超高指标，坚持既要一心一意、全力以赴解决“三农”问题，又要实事求是，量力而行的原则。
（三）发展目标
1.人民生活目标：人均纯收入：2010年农牧民人均收入达到3000元，2020年时达到6000元，恩格尔系数分别达到40%和35%。人均住房面积2010年20平方米，2020年30平方米，农牧区“三通”XP率2010年达到60%，2020年达到80%。。
2.粮食安全指标：2010年保证农牧民口粮自给，人均口粮达到250公斤，保证人均有一亩基本农田。
3.第一产业就业占社会就业比重，2010年为60%，2020年为45%。
4.科技进步贡献率，2010年为40%，2020年为60%。
5.农业机械化水平，2010年为40%，2020年为60%。
6.从业人员中初中以上比重，2010年为50%，2020年为60%。人均受教育年限2010年为9年，2020年为12年。
7.农业劳均（农业从业人员）生产农产品数量（粮食）2010年为700公斤，2020年为900公斤。
8.农业劳均GDP，2010年达到500美元，2020年达到600美元。
9.森林覆盖率，2010年5.1%，2020年8%。
10.城镇化水平，2010年达到45%，2020年达到50%。
七、产业布局和重点产业发展方向
我省农牧业生产条件差异极大，农业资源条件差异明显，要充分发挥各地农业资源组合禀赋优势和克服不利因素，对农业产业进行合理的进行区域布局，明确其发展方向，重点很有必要，这个问题已有研究专题，所以在这里只作一般性的叙述。按照我省农业资源的禀赋和“因地制宜，发挥优势，突出特色，形成规模”的原则，划分为四个产业经济区。
1.东部农牧业综合经济区
该地区是我省农业资源禀赋条件较好地区，加之农耕历史长，人口集中、交通便利、城镇转移、科技、教育相对发达的优势。一是围绕城市发展郊区型农业，大力发展设施农业、生态农业、观光设施农业和为城市提供肉、奶、蛋、菜等商品化的生产基地；二是大力培育和发展农业高新技术产业和新兴产业，发展优质、高效农业；三是大力发展农区畜牧业和草业，增大农区畜牧业的比重；四是建成优势油菜、脱毒马铃薯的育种基地和生产基地，同时大力发展农畜产品的精深加工，六大特色产业实行区域化布局专业化生产。依托城市，服务城市，大力促进农业围绕城市生产、生活需求发展为重点。
2.柴达木资源型经济区
该地区矿产资源丰富，发展工业为经济发展的主要产业，围绕资源开发提供蔬菜、肉类、蛋奶等生活需求品，大力发展绿洲农业，通过荒漠化治理，稳定生态环境，遏制绿洲农业退化的趋势，重点发展小麦、油菜、中藏药材、绒山羊等地区优势品种。同时促进食品加工、饲料加工工业的发展，利用山川奇貌发展独特的旅游业，带动产业的发展。
3.青南生态经济区
该区域要以三江源生态环境综合治理为契机，结合退牧还草工程和生态移民工程，加快生态后续产业的发展，促进生产资料优化配置，保护高原野生动物和湿地资源，发展特种养殖和生态景观旅游。
4.环青海湖农牧经济区
该地区畜牧业生产条件良好，又有著名影响青海湖、日月山等，发展环湖高效畜牧业和旅游产业，发展人工草地推广设施圈养，发展肉毛兼用品种和羔羊育肥，提高畜牧业产出效益，旅游要优化环境，完善设施，提高服务质量和加强宣传力度，把旅游产业做大做强。
八、政策措施
“三农”问题形成最直接的原因是由于体制和政策上不均衡，给予农村、农业、农民的太少；具体分析这里面既有体制因素，如户籍制度、就业制度和社会保障制度的城乡二元分割体制等，也有计划、财政、金融和流通政策的偏向，同时也有追求GDP高速增长的影响，但主要仍然是不全面的发展观而造成的。因此，在解决“三农”问题时，统筹城乡经济社会发展，树立全新的科学发展观是非常必要的。我们不仅要做好农村内部的文章，而且功夫要下在“三农”之外，切实做好统筹城乡发展的这篇大文章。
（一）解决“三农”问题要抓住主线──城乡统筹
──要树立统筹城乡经济社会发展的思想。即城乡一体、工农并举，农民和城镇居民平等相待。在做计划和抓工作要考虑农牧民的利益，在工作中既要抓经济增长，更要抓社会发展，注重提高农民的生活质量，把农村、农业、农民全面发展作为根本目标，既要着眼于满足广大农牧民日益增长的现实的物质文化需要，又着眼于农牧民素质的提高。克服讲“统筹”，实际又不统筹，在计划工作和实际工作中仍然“重城轻乡”的倾向。
──树立全新的发展观，必须要提高广大干部的思想认识。要讲发展，经济发展是目标，社会发展也是目标，要认识到经济的发展不等于社会全面进步，社会进步也要靠一点一滴的积累，克服求发展，只抓经济发展，不抓社会进步。在抓工作时只注重GDP和财政收入两个指标，而忽视人文的全面发展指标，克服仍然“重经济提高，轻社会发展”的倾向。
──在树立全新的发展观的前提下，积极调整政策和体制创新，促进农村牧区经济社会事业全面发展。重点要做好 四项统筹工作。
1.统筹城乡经济社会发展规划，建立公共财政制度，加大对农业农村的支持和保护力度
各级党委和政府应考虑与财力增长相适应，进一步调整国民收入分配格局。一要逐年增加一部分财政预算内投资，重点用于农业建设，确保各级财政用于农业的投资保持在较高的水平上。在增加农田基本建设、科技推广、节水灌溉、草场围栏等农业基础设施建设投入的同时，加大对农村基础设施建设的投入，特别是在农村电力、农村能源、乡村道路、人畜饮水、通讯设施建设等方面，要加大投入力度；二要把加强农村教育、卫生、文化等社会事业作为重点，新增地方财政受入主要用于农村统筹安排城乡义务教育经费，对农村义务教育制度实行国家解决经费的办法，减轻农民义务教育负担。有重点地发展农村科技、文化、卫生事业，办好农村新型合作医疗，逐步实行农村大病、困难群众的医疗救助制度。逐步扩大社会保障体系在农牧区的覆盖面。三要对支农财政投入加强统筹协调和统一安排，要防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出效益。四要统筹城乡财政补贴，建立对农民收入的直接补贴制度。如农业先进技术使用补贴、保护价收购农民余粮补贴、生态移民补贴、生态建设补贴、土地等资源转换补贴、防病灭虫补贴、动植物保护补贴等。
2.统筹城乡投资，不断扩大农村投资规模，建立资金回流农村的长效机制
一是要深化农村金融组织体制改革，明确界定农业银行、农业发展银行和农村信用社的职能，充分发挥商业金融、政策金融和合作金融的作用；二是建立农村资金用于农村的机制，在农村吸收资金的各类商业银行要按一定比例留出资金用于支持农村发展；三是国家协调给农村信用社增加存款渠道和资金总量，增强农村信用社存贷款能力。农村信用社业务种类也要不断创新，增强自身实力。国家应当允许农村信用社办理财政性资金、社会保障资金、证券客户交易保证金等存款业务；四是要允许农村信用社办理简捷的结算工具，为农民提供及时便捷的服务。把国家给予农村的政策性资金从无法触及到农村的农业发展银行、农业银行中抽出，交给已根在农村的农村信用社经营，以便更有利于直接提供信贷服务于农民。
3.统筹城乡工业发展，调整乡镇企业发展战略，建立城乡工业一体化发展机制
调整乡镇企业的发展方向，使城乡工业在合理分工的基础上形成一体化的发展机制。乡镇企业要继续把劳动密集型产业作为主要发展方向、突出发展肉制品、奶制品、果蔬加工、草产业、饲料业、食品业、农副产品加工、中藏药材加工业、轻工、食品加工业、运销业， 以及农村以旅游服务为重点的服务业。大力发展有地区资源优势、传统工艺和特定市场优势的特色产业。在新的发展环境下，要制定和实施促进乡镇企业发展的政策措施，给予乡镇企业以同等的竞争条件和市场环境。金融部门要加大对乡镇企业发展的支持，运用信贷政策、利率、股票融资、社会投资等各种方式，扩大对乡镇企业的资金投入。在税收、信贷、市场准入、培训等方面给乡镇企业采取扶持政策，把发展乡镇企业和发展小城镇结合起来，引导乡镇企业向小城镇合理集聚。
4.统筹城乡劳动力市场，调整户籍管理制度，建立城乡一体化的劳动力市场
要逐步以居住地登记制度和身份证管理制度替代现行户籍制度，统筹城乡就业，积极创造条件促进农村富裕劳动力向非农产业和城镇转移。要逐步建立起包含农民工在内劳动者的市场化的医疗卫生和劳动保障体系。 以及子女基础教育制度，让所有稳定就业和生活基础的省内外农民工家庭能够将子女送进当地正规学校就学。要公平对待、合理引导，做好进城镇农民工的服务和管理工作，维护农民工合法权益。做好农民工职业技能培训和就业指导工作，有组织地扩大农村劳动力转移。
（二）解决“三农”问题要锁定核心目标──增效增收
“三农”，最终的体现是农民收入增加，是农民生活水平和生活质量的极大提高，因为只有这样才能实现好、维护好、发展好农民的根本利益。保证粮食安全是产业结构调整增效的重要前期条件。根据我国人民的不膳食结构和国情，粮食是我国最具战略性的物资，粮食事关民族独立、国家安全的重要物资，无粮不稳是我国国情的真实写照。我省虽不具备粮食生产的优势，但粮食安全对于交通不便、收入较低的农牧民群众更具有重要意义。其不但是摆脱贫困最基本的物质基础，也是谋求再发展的前期条件，全力抓好我省粮食生产，保证农牧民口粮安全，是我省各级党委、政府的重要任务。要结合扶贫攻坚、农田基本建设、生态环境建设扩大和建设基本农田，到2010年争取全省农牧民人均有1亩高产稳产农田。要采取政府补贴、政策鼓励、产权激励等措施调动农民进行农田和水利基本建设的积极性。同时将粮食安全与农业产业结构调整结合起来，我省特色农作物，如三豆、马铃薯等既是我省具有优势的特色产业，又是粮食安全的重要组成，大力发展这些兼用品种，丰时加工增值，欠时补充粮食，大力发掘和培训这些兼顾的作物品种，加强基础研究，提高产量和品质，不但是产业调整的需要，也是保证我省粮食安全的需要。
1.调整和优化农牧业结构，发展高原特色农牧业
以积极主动的态度适应新形势的变化，从国际国内市场的角度，重新审视自身的比较优势，坚持以效益为主的方向，突出高原特色，加强分类指导，对农业生产力进行一次重新布局，努力实现农业结构的生产区域化、区域特色化、特色规模化。
一是调整优化种植业结构。充分利用我省冷凉性气候和污染较少的优势，面向市场，对已经初步形成产业的豆类、反季节蔬菜、杂交油菜、马铃薯等特色农产品生产规模，着力由小调大，提高规模效益。结合退耕还林还草，大力推广中藏药材、球根类花卉和优质果品生产，逐步培育壮大，形成新的特色产业。
二是调整优化牧业内部结构。把发展畜牧业放在更为突出的地位，立足于我省丰富的草场优势，做大做强畜牧业，力争使其成为一个大产业。逐步提高牛、羊、禽的比重，稳定生猪生产。提高母畜比例，加快生猪出栏，加快牲畜周转。今后应该发挥农区畜牧业在增收中的支柱作用，走农牧结合的路子，采取“小群体、大规模”和“自繁自育”与“西繁东育”相结合的办法，加快发展农区畜牧业，提高效益，增加比重，逐步实现由以农为主向农牧结合转变，靠畜牧业大幅度地、持久地增加收入。同时，积极探索高原珍稀野生动物的人工驯养，逐步形成新的特色产业。扩大冷水养殖和放养捕捞，提高水资源的利用率和经济效益。
三是调整区域布局结构。从全省的角度看，在区域布局上，可分为这样几种类型：①东部农区。川水地区，应以推进农业产业化为突破口，以发展“两高一优”农业为重点，加大间套复种力度，实施区域化、规模化种植、养殖，加快培育优质粮食、反季节蔬菜、特种水果、杂交油菜、畜禽养殖、水产、制种七大主导产业。浅山地区应以改善农业生产条件为重点，结合退耕还林(草)工程的实施，大力发展生态农业、效益农业、旱作节水农业，加大耕作制度改革、旱作农业技术推广及中低产田改造力度，突出发展“小杂粮”、“三 豆”、亚麻、中药材、生态林等基地建设。脑山地区应以调整农业结构为突破口，变粮经二元结构为粮、经、饲草三元结构，稳定发展种植业，加速发展养殖业，积极推行规模经营，大力推广科学技术，切实提高农牧产品的商品率和经济效益，把脑山地区建成青稞、油菜、沙棘、中药材种植基地，建成家庭舍饲圈养牛羊、牛羊贩运育肥、反季节销售基地。②城镇郊区要大力发展城郊型现代农业，增加高附加值的经济作物和特色农产品生产，重点发展反季节蔬菜、高原特色花卉、特种养殖、奶牛等。建设高科技示范园区，引进新品 种、新技术，提高示范效应。③环湖、黄南小块农业区，发展粮经饲三元结构农业，重点发展饲草产业，家庭养肉牛、肉羊、改良羊，努力拓宽多种经营渠道。④柴达木盆地农业区。重点发展优质专用小麦、优质蔬菜、中藏药材产业；畜牧发展方面要加快绒山羊改良步伐，建成绒山羊基地。发展节水、生态、高效农业。⑤沿湟、沿河冷水型养殖主产区。应充分利用水库、滩涂、池塘等，建设虹鳟鱼、池沼公鱼、大银鱼、高白鲑鱼等特色养殖基地。⑥青南高寒牧区要优先发展具有高原传统优势的牦牛、藏羊，积极开发以牦牛绒及牦牛药用滋补资源为主的畜产品生产。环湖牧区要扩大细毛、半细毛羊基地，扩大羔羊、犊牛肉的生产。柴达木地区要大力发展以毛肉兼用为主的半细毛羊、优良绒山羊及改良牛。同时要按照国际市场的要求，抓紧制订农牧产品品种质量标准，不断以优质品种淘汰劣质品种，确保农产品、畜产品长期优质化，坚持创新与引进并举，加快品种更新换代步伐，提升我省农产品的品质、档次。
四是品种调特占市场。即以特色品种代替常规品种，体现消费需求的多样性。我省农作物品种和牲畜品种虽然不多，但有许多名特优稀农牧产品在国内外市场享有盛誉，如西宁大白毛、青稞、蚕豆、中药材等。在结构调整中，要充分挖掘地方特色品种，引导农牧民发展特色农牧业，做到人无我有，对有市场潜力的传统品种，也要运用高新技术嫁接，提高产品档次，做到人有我优，你优我特，你特我新，你新我精，这样才能在市场竞争中立于不败之地。
2.加快实施绿色品牌战略，大力发展绿色食品生产
绿色食品不仅国内市场潜力大，而且在国外具有更大的潜力。由于国内外对绿色食品需求不断增长，所以绿色食品的价格看好，其经济效益也十分可观，适于作为支柱型创汇农业发展。我们要站在可持续发展的战略高度，把绿色食品生产作为一项长期的战略及早地重视起来。
三、围绕“储备产业”抓好战略性调整
当前农业高新技术层出不穷，一旦转化为现实生产力，发展潜力无限。如“基因农业”、“无土农业”、“精准农业”、“太空农业”等等，这些均可列为“储备产业”，作为战略预备队来抓，要密切注视，早作准备，创造条件，见势而上，早上早得利。
（三）解决“三农”问题要探求根本出路──“三化战略”
有了科学发展的政策环境（城乡统筹），解决“三农”问题还要科学地把握发展的出路，借鉴发达地区经验，科学分析农业、农村经济发展现状和趋势，根本出路在“三化”。即城镇化、产业化、市场化。
1.城镇化，按市场经济规律科学规划和建设农牧区小城镇
随着我省农村经济体制改革的不断深化，小城镇形成和发展的动因已经不再仅仅局限于本地资源和县域经济。仍按传统的思维方式只从县域范围考虑小城镇规划建设，或仅按行政规定的建制镇来规划布局，并进行配套建设，已很难适应市场经济发展的需要。虽然受历史的制约，青海大部分小城镇规划建设起步晚，基础设施薄弱，农牧民收入低，但当前农牧民直接参与小城镇建设的积极性却较高。因此，要从本地产业特点出发，规划建设批发市场，加大招商力度，吸引各地客商从事市场经营，避免过去“有场无市”或“场大市小”的老路，并引导当地农牧民入市交易，提高农牧产品商品率。与此同时，要科学地超前规划和建设，对农村牧区剩余劳动力转移速度、流向和城市化水平进行科学预测，采取积极的政策引导，将小城镇各类工业生活小区、专业批发市场、农贸市场、工商贸街区和产品加工、仓储、运输等流通设施以及各种文化活动场所的发展都纳入规划，坚持小城镇建设和产业化、社会主义市场经济建设和精神文明建设的同步并举的方针，既要重视各种基础设施的配套建设，又要充分考虑科教文卫体等社会服务功能的发挥，就能逐步吸引并形成农牧民“造城”的繁荣景象。使小城镇建设在比较落后的水平上起步，却能达到规划与建设同步发展的较高水平。
实施梯次发展战略，有选择地逐步推进小城镇建设。受我省自然地理、气候、人口、经济和社会等条件差异的影响，使小城镇的发展也同经济的发展一样呈现出梯次差异。因而，在建设过程中要有选择地进行，按不同性质和职能特征划分类型，分类指导，重点突破，逐步推进。首先，对省政府重点城镇给予明确的扶持政策，将分散在各个部门用于小城镇建设和发展的资金集中使用，设立由国家和省政府共同出资的小城镇发展基金，用于重点城镇的基础设施建设补贴、产业项目贴息等方面，并从每年发行的国债资金中拿出一部分以借款方式支持重点镇的发展，以发挥示范带头作用。其次，尽早将那些没有发展前途的小城镇合并到就近的强镇或中心镇，或暂时不要铺开基础设施建设，不再上大的企业项目，防止“遍地开花、均衡布点”式的低效率建设，使小城镇“农村化”。这样，把重点城镇突出了，再加上强有力的工作，小城镇就能健康发展，农村城市化步伐就一定会大大加快。
大力发展特色支柱产业，提高城镇经济活力和产业集聚效应。特色产业的发展，可形成区域经济辐射源，把农牧民与生产联系起来，形成加工、贸易、综合开发等为特色的小城镇产业支撑点，达到建一个城镇，活一片经济的目的。为了防止小城镇的“空壳化”，不能强行把农民赶进来，小城镇首先要有一定的经济基础，只有立足于不同小城镇的功能定位，不断将特色产业培植成良好的支柱产业，形成合理的产业布局和各具特色的城镇经济，才有利于吸纳和聚集农牧区人口，形成小城镇发展的雄厚财力基础，而且也是决定小城镇的经济形态和发展方向，使小城镇更有生命力和延续性的重要条件。在实际工作中，一方面，在选择重点镇时要考虑其有无特色和支柱产业基础；另一方面，要积极引导小城镇尽早树立建造特色乃至主导产业的强烈意识，充分挖掘和发挥当地的自然、地理、经济、区位、人文、资源等优势，尽快选择和确定自己的主导产业。当然，为了使小城镇之间的特色和主导产业不撞车，要注意产业的多样性，在更广的产业范围内进行选择。
从我省的整体情况看，小城镇可选择的特色和主导产业有以下一些类型：一是基础农牧业型。主要围绕农牧业产前产中产后进行系列服务，形成农牧产品的贸工农和产加销城镇，这在东部农业区、西宁市市郊、农牧交错带等城镇可着力发展。二是工业主导型。对有工业基础，特别是已经形成拳头产品或形成工业集团规模的小城镇，如川口、桥头、街子、多巴镇等，应以此为重点，培育特色和主导产业。三是商业贸易型。对具有特色商品资源的小城镇可以通过建设或改善市场设施，拓宽交易范围，增大市场容量，发展成区域性小商城，如青石咀、河卡、倒淌河、结古、过马营镇等一些地处交通沿线和要道的城镇应重点推进其商贸业的发展。四是旅游生态型。对位于名胜古迹和风景区的城镇，如威远、浩门、桥头、鲁沙尔、多巴镇等要依托原有的旅游和生态资源，进一步挖掘潜力，围绕行、住、吃、游、购、娱乐等方面搞好配套建设，带动经济发展。
降低农牧民进镇的成本，增强小城镇对农牧民的吸引力。这需要通过综合配套改革的方式才能促进，尤其要搞好土地和户籍制度改革。一是积极推进土地使用制度改革。在土地使用管理制度方面要坚持“四统一”原则，即统一规划、统一征收、统一转让、统一管理，以达到节约用地的目的。 建议尽快研究制定《农村土地使用权法》，从法律上明确农牧民所拥有的土地权利，明确进镇农牧民以承包地和自留地的使用权置换进入城镇后社会保障费用的长期有效性和合法性；也可以对进镇务工经商的农牧民，保留其原有的宅基地，允许承包土地以划包、转让、互换、入股、租赁等形式，在集体经营范围内实行流转，即可以将承包的土地使用权市场化、货币化和股份化，以此作为进镇农牧民的原始积累资本；也可以采取当地农牧民自带退宅还耕指标进镇，在当地政府统一规划下，在城镇住宅区建设住房，其建设用地不占用年度非农建设占用耕地指标等措施，不仅可以降低农牧民进镇的门槛，同时也节约了土地资源，提高土地的利用率。二是认真落实国家关于小城镇开发的意见凡在县级市区、县人民政府驻镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农牧民，均可根据本人意愿转为城镇户口，各部门不得收取城镇增容费或其他类似费用等规定。并赋予进镇农牧民在就业、入学、身份等方面与原城镇居民以同等待遇，逐步建立有利于农牧民成为永久性城镇居民的社会保障制度。现阶段对长期在城镇就业、收入和生活已相对稳定，但尚无条件加入城市社会保障体系的乡镇企业职工和农牧民，可以鼓励商业保险机构开展养老、医疗等保险项目。
2.产业化，积极推进农业产业化经营，建立有利于农牧民增收的产业体系和利益机制
今后一个时期，围绕优势产业，培育一批年产值1000万元以上的农产品加工企业，力争农畜产品加工增加值占农牧业增加值的比重达到25％以上，通过产业化经营联结农牧户达到50％，农牧民来自产业化经营的收入达到30％左右。根据产业的过程分为三个阶段，第一阶段是要分化农民，形成各种专业化生产，用政策引导农牧民分化为农机专业户、农资供应专业户、养植种植专业户、加工运销专业户等，为农业专业化生产提供基础。第二阶段是专业户横向联合成专业性生产合作组织，形成专业化、社会化的产中、产后服务体系，建立专业化、集团化的专业化服务公司。第三阶段，在用农村合作经济组织和农工商一体化企业纵向将专业化服务组织和生产组织组成一体化的生产企业，形成从产前、产中、产后完整的产业链条，使合作组织的所有成员形成利益共享风险共担的一体化组织。具体工作重点把握“五个化”：一是产品主导化。确立和培植主导产业是实施农牧业产业化经营的前提和基础。如果没有一个能够充分利用本地资源优势，具有本地特色，符合市场消费需求的主导产业和产品，产业化是化不起来的。应当把油菜籽、蔬菜、豌豆、蚕豆；马铃薯、亚麻、冷水鱼、花卉、牛羊肉乳、牛羊绒毛等产业确定为今后重点培育的主导产业和产品，加快发展。二是生产基地化。依照“因地制宜、合理布局、规模经营、生产高效”的原则，走“一村一名品，一乡一特品，一县一优品”的路子，建立特色农产品基地，提高专业化水平。充分发挥专业户、专业村、专业乡、专业市场、专业协会的作用，把零星分散经营向集中连片规模经营转变，形成基地，提高整体规模效益。三是加工系列化。积极培育一批具有经营规模大，市场辐射广，科技含量高，带动能力强，外向度高的农牧业龙头企业，大力发展农牧产品精加工、深加工，实现多层次、多环节增值，提高农民的收入水平。省上要集中资金，积极扶持一批规模较大，产业带动作用强的省级龙头企业，推进全省的产业化经营进程。在西宁和六州政府所在地以现有肉食品加工企业为基础，扶持发展一批牛羊肉精深加工、贮藏、运销的龙头企业，逐步形成大中型企业集团，重点开发特色新型肉食制品。在西宁、海东、海南、海北重点扶持发展油菜籽加工龙头企业，开发以精炼油和肌醇、芥酸、高蛋白饲料为主的高新科技产品。 以民和古鄯亚麻加工厂为依托，扩大规模，形成亚麻加工龙头企业集团。在海东、西宁重点扶持薯类精深加工龙头企业。在西宁、乐都、格尔木重点扶持发展一批特色蔬菜加工、运销龙头企业。在西宁、民和、门源等地扶持乳制品加工龙头企业。以西宁、海东现有规模养猪场和肉食加工企业为骨干，重点发展优质猪肉加工龙头企业。以省三普药业有限公司、省中藏药制药厂为基础，扶持发展中藏药材种植、采集、加工、销售龙头企业。在东部农区重点扶持一批以果汁、果脯系列产品为主的果品加工龙头企业。在西宁、海东等地，以现有牛羊绒毛加工企业为依托，扶持发展牛羊绒毛加工龙 头企业。要引导乡镇企业、供销企业、个体私营企业、外地老板主动向农业产业化经营延伸充当龙头。加强对龙头企业的管理，实行动态监测，优胜劣汰。加大对龙头企业的资金、技术、信息、人才等方面的社会支持力度，运用各种融资办法，推动龙头企业建设。四是机制一体化。产业化经营是一项新的经营形式，必须建立有效机制。一要建立利益调节机制。本着利益均沾、风险共担的原则去处理各方面的经济关系；二要建立行为约束机制。充分利用合同契约来规范各利益主体的经济行为；三要建立风险保障机制、宏观调控机制。五是经营模式创新化。密切农产品加工企业与生产基地、农户之间的关系，既是农业产业化的内在要求，也是农牧产品加工业健康发展的必由之路。因此，注重引导和帮助企业创新经营模式，使企业与基地、农户建立紧密型、半紧密型的合作关系。如：公司+合作社+农户、公司+农户、股份制或合作制等。
3.市场化，大力开拓农产品市场，以支持农牧民进入流通领域
市场体系是发展效益农业的重要环节，发展效益农业要注重市场建设，开拓农牧产品市场，健全营销网络，支持农牧民组织起来进入流通领域，搞活农畜产品流通。一要加强专业批发市场建设。对现有农贸市场和专业农副产品市场增加投入，改善设施，扩大规模，规范管理，改进农副产品流通的手段，加强对农副产品的质量管理和标准化管理。在西宁、海东、格尔木分别重点培育建设3个规模大、功能完善、辐射面广、连接省内外的农牧产品的特色市场，农业区14个县都应分别建立1—3个规模较大、功能齐全的农畜产品交易市场。二要扶持中介组织联销。引导各类专业协会、专业经济合作社、社区性合作经济组织等市场中介组织，开展产前、产中、产后服务，与农牧民建立密切的经济利益关系，提高农民组织化程度，增强抗风险能力。加大对流通组织的扶持力度，形成“流通企业十农户”、“农户十基地+流通企业”等形式的新型农产品流通经营实体。重点要引导农业专业协会发挥整体作用。依托县乡(镇)农贸公司或采取会员股份合作制等形式，创建种苗、种子、饲料等生产资料供应站，为会员提供优质、廉价的各类生产资料；以乡镇农技人员为骨干建立相应的研究所，为会员提供技术服务和有关信息咨询；以现有农牧产品购销大户为骨干或依托县乡 (镇)农贸公司组建农产品销售服务部，为会员提供销售服务，并实行二次分配。要鼓励农民购销队伍和农产品流通服务组织，及早形成“千家万户搞营销”的局面和一支专门从事农畜产品营销的流通大军，对农民购销员的营销要大开绿灯，提供方便。对销售能力强、信誉好的农民购销员，在信贷资金上给予支持。三要政府组织展销。积极举办或参与各种展销会、展示会、洽谈会、博览会，组织当地农产品参与，提高知名度，扩大影响力，尽快进市场。四要加快农业信息网络建设。充分利用现代计算机网络技术，研究分析网上信息、捕捉商机，坚持先抓市场后抓生产，先确定销售后建基地，大力发展“订单农业”。要走出去、跑合同、抓订单，让农民放心搞订单生产，解除卖难之忧。五要努力改善流通环境，开设“绿色通道”。消除路卡，严厉打击车匪路霸，保障货流畅通，维护公平交易，繁荣农畜产品市场。
（四）解决“三农”问题要培育内生动力──农民创业
以人为本，科学地解决“三农”，既要强调改善外部环境，加大国家政策的扶持和倾斜力度，为农民自身价值的实现创造良好的条件；更要培育农民自主创业、艰苦创业精神，充分激活农民自身创业的潜能，激发农村经济发展的内生力量。用体制创新和政策调动农民的生产积极性，是激活农村发展动力的核心。要认真总结我国改革开放以来联产承包责任制的经验，改革产权制度，建立合理的产权激励机制，完善配套政策，将蕴藏在农民心中求发展谋富裕的潜在积极性激发出来，充分发挥其调整产业结构，提高农产品数量和质量的积极性，挖掘农业内部增收潜力，达到农业增效农民增收的目的，同时要采取有效措施，焕发中华民族团结互助的奋斗精神，自发的组织起来，建立各种自助式农民合作经济组织，提高组织低级程度，克服小生产与大市场之间的矛盾，并以自己组织起来的力量，向产前产后延伸，向生产的广度和深度进军。在大力挖掘农业内部潜力的同时，大力发展劳务经济。改革开放以来的实践证明，发展以农村劳务输出和农村劳动力转移就业为重点的劳务经济，已经成为农业地区最具潜力最有活力的经济增长点，是广大农民最直接最有效的增收主渠道，对全面建设小康社会具有重大的经济和政治意义。省委、省政府确定把发展劳务产业作为落实第一要务的重大战略举措来抓，这是非常正确和十分及时的。首先，发展劳务经济是解决“三农”问题、实现富民强省的重要途径。青海的发展有的是劳力，缺的是资本，差的是技能、难的是就业，而在农业、农村赚钱和就业很不容易，出路在于扬长避短，化包袱为财富，通过发展劳务经济引导农业劳动力向二、三产业和城镇有序有效转移。劳务经济的兴起，为解决“三农”问题特别是增加农民收入找到了一条现实而有效的途径。其次，扩大劳务经济是统筹城乡发展、加快青海“三化”进程的客观要求。当前经济发展中存在一个紧密联系、互相制约的“两难”问题。一个是由于城镇化水平低、城市人口少，大量农产品卖不出去；另一个是农民收入和购买力低，有效需求不足，农村消费很难启动，城市工业品市场萎缩，处于相对过剩状态。解决的办法在于大手笔调整城乡结构，大量地减少农民，增加城镇居民。而农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。劳务经济正好是顺时之壮举，解难之良策。其三，发展劳务经济有利于“三个文明”协调推进，加快全面建设小康社会的步伐。劳务经济的发展不仅大量地创造物质财富，促进了城乡物质文明建设，而且有效地改造了外出务工人员的精神世界，促进了农村政治文明和精神文明建设，推动了社会全面进步。一是培养和造就了一大批新型劳动者。劳务经济是一所大学校，广大民工走南闯北，脱离落后的小农经济落后的生产生活方式，受到现代工业和城市文明的熏陶，接受了市场经济的洗礼，开阔了眼界，开启了心智，更新了头脑，学到了技术和本领，提高了综合素质，成为适应现代社会的崭新劳动者。二是劳务经济的兴起，直接促进了农业社会向现代工业文明和城市文明演进。各地要把引导农牧区富余劳动力转移，发展劳务经济作为落实统筹城乡发展，促进农牧民奔小康的“德政工程”来抓，确立劳务经济重要战略性产业的指导思想，将加快劳务经济发展纳入国民经济和社会发展计划的战略范畴，放在各项工作的重中之重，由无为向有为，有无序向有序，由数量向质量，由短期向长期转变，进一步加大工作力度，狠抓落实，抓出成效。
1.努力提高劳动者文化素质劳动技能，拓宽就业渠道
随着市场经济体制的不断深入，社会各方面对劳动力素质的要求越来越高，对技能水平的掌握和运用、信息的收集、就业的要求等都需要一定的文化素质。因此采取措施，多渠道、多形式的加强农村劳动力的文化教育，定期、定向加强技能培训，提高农村劳动力的就业能力，以增强农村劳动力适应能力，扩展其就业空间。一要统筹全省农牧民培训工作，制定培训计划，当前要重点支持农民工外出前的培训。二 要充分利用现有教育、培训基地师资，发挥现有培训资源的作用，充分调动各类培训机构、用人单位、各种专门人才的积极性，多渠道、多层次、多形式开展农牧民工培训。三要按照不同区域、不同行业要求，面向不同培训对象，采取不同的培训内容和形式。对外出就业的农村劳动力进行基本技能和技术操作规程的培训。利用广播、电视等远程教育和短期培训班等方式，充分发挥现有教育资源作用。鼓励各类培训机构与劳务市场和用工单位签订合同，以需定培，定向培训。使跨区域劳务人员的80％以上拿到就业培训合格证，其中从事技术工种的人员，取得职业技能培训资格证书的每年达到1万人次。2005年后，每年达到2万人次，转移输出70万人次，到2010年，全省劳务输出人数达到90万人次。其中力争每年有近1万人在城镇固定就业。要以市场需求为导向，以提高就业能力和就业率为目标，坚持技能培训与素质教育相结合，培训与就业相结合，增强培训的针对性、适应性和实效性。
2.改革户籍管理制度，搞好进城农民工社会服务
要加大户籍制度的改革力度，尽快消除城乡分割体制的滞后影响，加速农牧民市民化进程。改革以来，虽然市场机制在劳动力配制方面的作用日益加大，但迄今尚未形成城乡统一的劳动力市场，城乡劳动力市场仍然存在着由制度性因素造成的分割性。为此，必须继续推进户籍制度改革，加快建立城乡统一的劳动力市场，使农牧民工转得出、有保障、稳得住、加快农牧民的市民化步伐。改革户籍管理制度。目前的改革可考虑这样几个原则：一是要逐步实现城乡身份权益均等；二是建立以居住地划分城镇人口和农村人口，以实际职业划分农业人口和非农业人口的制度；三是长期在城镇工作、居住，有相对稳定收入来源的务工经商户，本人申请，自愿退出耕地的，原则上均应批准接纳为城镇户口；四是凡有能力在城镇购置住房和有一定投资能力的，要求到城镇安家落户的，也应予以批准。户籍制度改革的目的是要尽快形成城乡结合、产业联动和利益驱动的合理运行机制。户籍制度改革的核心内容是剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等，获得统一的社会身份。户籍制度改革的背后是城市用工制度的改革和城市旧的福利体制的改革。在就业制度上，应该建立“企业自主用人，劳动者自由择业”的市场化的就业制度。要建立新的人口登记和管理制度，对人口实行开放式的户口制度。任何人无论是从乡村迁移到城市，还是从一个城市迁移到另一个城市，或从一个农牧区迁移到另一个农牧区，以及从城市迁移到乡村，只要符合一定的条件和要求，如有稳定的收入来源，居住时间达到一定年限等，就可以依法获得合法的居住身份，并依法享受相应的权利和承担相应的义务。
3.各级政府搞好组织、引导、调控、服务工作
各级政府要搞好组织、引导、调控、服务工作。首先，政府在制定产业政策时，要把农村剩余劳动力转移就业一并作出计划，指导农村剩余劳动力在一定的就业空间进行合理流动。要积极支持农民进入城乡劳动力市场，让市场分化农民。其次，政府要通过不断完善劳动力供求信息的收集与发布手段，使市场信号更好地发挥引导劳动力转移的作用，减少劳动力流动中的盲目性。第三，劳动力进入市场，即要遵循价值规律、供求规律，又要求政府完善调控手段。要借助于政府运用计划、财政、信贷、价格、税收等经济杠杆和必要的户籍管理、土地制度等手段，确保劳动力的合理就业，保证城乡经济协调稳定发展。第四，农村剩余劳动力同农业经济一样，在市场经济条件下，同样表现为“弱质”。因此，政府要一方面积极为劳动者创造新的就业机会，建立较为完备的劳动力供求机制；一方面帮助农民摆脱几千年自然经济和几十年产品经济的影响，敢于闯市场，适应市场，提高农村劳动力的素质。要增强组织化程度做好劳动力转移工作，为农村剩余劳动力提供正确的市场导向，及时准确地提供切实可行的用工信息。要建立为农民外出提供服务的民间中介咨询组织或政府劳务信息服务机构，尽量帮助农民减少外出的盲目性。进一步明确“立足省内、开拓省外”的指导思路，加大就近就地和异地转移的力度，有组织、有计划、全方位、多渠道合理开发和配置劳动力资源。各级政府应列出专项资金，成立劳动力输出扶助基金会，每年安排1000万元对外出务工和在外地定居的贫困农民，继续以借款方式给予单程路费扶持，必要时给予一定补助；对在省内外兴办经济实体，自谋职业的，各级政府可根据实际情况，协助提供小额贷款。各地应制定具体办法，鼓励乡镇工作人员组织和带领农民外出务工并取得劳务报酬，在完成一定量劳务输出任务、维护输出人员合法权益的前提下，可同时享受原工作单位的工资福利待遇。
要加强管理，维护农村转移劳动力的合法权益。建立流动就业管理组织，在外出劳动力相对集中的城市设立诸如办事处的组织，为农村剩余劳动力提供就业信息和法律法规咨询服务，帮助解决劳务、劳资纠纷，使农村剩余劳动力朝着健康有序的方向转移。要切实解决拖欠农牧民工工资、工伤事故和职业病防护没有保障的问题，保护农牧民工的合法权益。当前一些企业和事业单位违反国家法律法规，拖欠克扣农牧民工工资的现象还比较普遍，农牧民工工伤事故和职业病防护没有保障的问题也比较严重，侵害了农牧民工的合法权益，扰乱了经济秩序，给社会稳定埋下了隐患。为此，必须认真贯彻落实党中央、国务院的有关政策，切实保护好农牧民工的合法权益。一是鼓励多部门、多渠道、多形式为农牧民工提供法律服务，调解劳动纠纷，协调处理劳务输出人员的伤、残、病、亡事故，维护农牧民工的合法权益。二是要严厉查处拖欠和克扣农牧民工工资的行为。要责令用人单位及时补发拖欠和克扣农牧民工工资，并依照有关法律法规予以相应处罚。对拖欠和克扣农牧民工工资数量大、时间长、性质恶劣的用人单位，要依法追究刑事责任。三是切实加强劳动合同管理。用人单位必须与农牧民工签订劳动合同。劳动合同的责任等内容。其实，应特别明确农牧民工工资支付标准、支付方式和支付时间，逐步建立农牧民工工资支付监督管理制度。
（五）解决“三农”问题要强化基础设施和生态环境建设──可持续发展
基础设施和生态环境建设关键是要看投入，只要有了投入，加上不断完善的措施，就可不断地改善我省的农业、农村的基础设施条件和生态环境，达到资源永续利用，走可持续发展之路的目的。千方百计增加投入，加强基础设施建设和生态环境建设积极推进筹资、融资体制改革，不断完善筹资外部环境形成投资主体多元化。建立支农资金管理制度，把有限的资金集中起来使用，重点扶持龙头企业和产业基地；设立产业化发展基金，把政策性贷款、财政贴息金、中央支农的专项资金、贷款等用足用活；开拓国际资本市场，引进国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行、政府间贷款和各种商业贷款。主动寻求与国外境外的财团、客商、公司合作，把外商的资金、技术、设备引进来。积极实行优惠政策，扶持龙头企业，对新办的龙头企业在计划立项、项目审批、工商登记等方面采取优先政策，优先办理有关手续。本着“放水养鱼”涵养税源的原则，在税费方面给予缓征减征、先征后退或免收的优惠。对农牧业产业化组织的用地、用水、用电实行最低限收费，对开办初期产业化组织实行优惠的税费政策。抓住国家大幅度增加对农业基础设施建设投资的有利时机，认真做好农业项目建设，争取一批，落实一批，储备一批，积极向上申报水利工程项目、农田基本建设项目、以工代赈项目等，加大项目的跑办力度，尤其对基地建设项目和农业发展项目，要盯住、盯死，千方百计得到国家的支持，争取更多的项目资金落实到位。
加快以水利为重点的农业基本生产条件建设。干旱缺水是长期影响我省农业和农村经济发展的一个重大问题，水利设施建设标准低，老化失修严重，水资源的利用程度不高，这种状况如不加以改变，势必影响我省农业再上新台阶，影响农村经济社会发展的进程。为此，一要加快开发资源，建设一批水利工程。要抓住中央加强水利建设的契机，对已经批准开工的引大济湟工程、海西州香巴项目引水工程、湟水河综合治理工程以及生态农业建设工程、雨水集流、人工增雨、水土保持骨干工程、人畜饮水工程等一批重点项目，要加快建设进度，特别是对山区脱贫致富关系重大的引大济湟工程和香巴引水项目，进一步精心组织，确保质量，确保进度，力争尽早发挥效益；对经过论证拟上的项目，要进一步做好各方面工作，争取早日立项、早日建设。坚持不懈地抓好东部干旱山区的打井打窖、兴修塘坝、水库除险加固、旱作基本农田建设和小流域综合治理，从根本上改善农业生产条件。要加强生态林业建设，大力开展植树造林，认真实施“三北”防护林体系工程、西宁南北山绿化工程、山区水源涵养工程、沙漠化土地综合整治工程等。积极稳步地推进退耕还林（草）休牧育草工作，认真实施天然林保护工程，抓好“三江源”、柴达木综合治理等生态环境治理工程。生态建设要以保护现有林草资源和水资源为目标，以三江源地区、青海湖地区和河湟谷地为重点，以植树种草、封禁保护、退牧退耕、荒山荒坡治理为主要手段，综合治理、整体推进。把生态建设与旅游业紧密结合起来，走可持续发展之路。保护林草植被，防治水土流失和沙漠化，进一步改善生态环境，实现可持续发展。二要合理利用水资源，大力发展节水农业。我省一方面干旱缺水，另一方面水资源的使用不合理，浪费严重，影响了农业生产效益的提高。因此，要把节水农业作为一项重要工作和紧迫任务抓紧抓好。河黄流域、柴达木盆地要加强对水利设施砌护，防渗防漏，大力推行节水灌溉技术，改变大水漫灌的传统灌溉方式。同时，要充分利用浅层地下水，井渠结合，逐步减少渠道引水量。东部山区更要结合当地的条件，多形式地发展节水农业。三要构建水利产业新机制。进一步放开政策，吸引社会各界参与建设与经营水利设施。要逐步理顺水价，建立水利产业自我发展的运行机制。
（六）解决“三农”问题要实施科技兴农兴牧战略──提升水平
1.实施科教兴农兴牧战略，推进农牧业科技革命
科技是农牧业增效、农牧民增收最重要的动力。必须以新的农业科技革命为动力，推动农牧业科技再上新台阶。坚持自主研究与技术引进、高新技术与常规技术、科研开发与技术推广、生物技术与工程管理技术相结合，大幅度增加科技投入，健全科技服务体系，逐步形成开放、流动、竞争、有序的科技工作新格局。要针对制约农业发展的重大科技难题，不断强化农业科研攻关，重点是动植物良种选育、病虫草害防治、高产栽培技术、科学施肥、节水灌溉、中低产田改造、荒漠化及环境治理、农副产品精深加工技术以及农产品储运、保鲜等技术的开发研究。大力发展现代化装备农业，用现代化装备武装农业，提高农业机械化水平，发展农为品加工工业，实现农业装备现代化、生产科技化。
2.坚持以“技术引进、科技成果推广、生产技术开发”三为主的方针，重点抓好三大工程
一是品种更新工程。按照生产专业化、加工现代化、包装标准化、销售社会化的要求，建立良种选育、繁殖、加工、包装、销售体系，使种子繁育和生产供应形成一定规模。二是技术更新工程。要继续鼓励科研单位、大专院校采取技术入股、科技对接等形式进入农业和农村经济发展领域，在资金、税收、行政管理方面予以更多的政策扶持．积极组织科技人员到农业生产第一线，开展技术培训、技术承包、技术示范、推广辐射和抓科教兴村试点，把他们创造的科技效益与经济利益挂起钩来，贡献突出的予以重奖。要大力加强农科教结合，协同作战，积极推进农业科技市场化和产业化。充分发挥西宁及周边地区科研院所集中的优势，促进产学研相结合，加快科技成果的转化和推广应用。要切实加强农业技术推广体系建设，稳定队伍，优化结构，落实待遇，提高素质。各级财政每年应该安排一定的专项资金用于支持乡镇“五站”建设，积极探索综合办站、提高资金使用效益的路子。加大新品种、新技术的引进，示范、推广，提高农业实用技术应用水平。三是知识更新工程。重视现有技术人员的业务进修，不断改善知识结构，加强对基层干部的农业技术培训，使其成为能够带领群众致富的技术骨干。要努力搞好对农民的科技培训，提高农民的科技素质。要不断加强高新技术在我省农业发展中的应用，用现代科技促进农村生产力水平有更大的提高，从整体上提高农业劳动力素质是推进农业现形代化的基础，因此，必须充分认识发展农村教育的重要性和紧迫性。积极推进农村教育综合改革，统筹安排基础教育、职业教育和成人业教育，进一步完善农村教育体系，加快农村教育事业发展。搞好科普教育，实施“绿色证书”工程．提高劳动者的文化水平和技术素质。有条件的地区要建立高标准的农业科技示范园，乡镇应建立农业技术推广示范区，村要抓出一批典型示范户。要搞好规划，分类实施，办出特色。大力发展民营科技机构，推动科研机构企业化、市场化进程，推动科研机构成为产权多元化、形式多样化的科研和经营主体。进一步解放思想，制定更加优惠的政策，放宽搞活科技人员队伍，鼓励和支持科技人员创办、领办农业科技示范基地，与农户结对子，交朋友，送技术，切实把技术推广与生产经营结合起来，建立具有生机和活力的技术推广机制。
（七）解决“三农”问题要──合力攻坚
贫困人口在全省农牧民人口中占有一定的比例，这部分人收入低，脱贫难度大。今后应更加重视扶贫工作，抓好扶贫政策的调整和创新。
1.调整攻坚范围
主战场从贫困县向贫困村社转移，在贫困地区，一个乡或一个村，经济发展是不平衡的，不是所有乡村所有的户都贫困。把贫困村摸底排队，是解决整体贫困的有效途径，也是扶贫政策到村到户的关键。同样，对非重点扶持的贫困县的贫困乡村，也要排队，扩展扶持对象，一律给予扶持。在非贫县的贫困村，应对现有的贫困人口底数和分布情况进行摸底调查，把还没有解决温饱的贫困村、贫国户挑选出来，建档立卡，作为扶贫的范围和对象。
2.调整扶持对象
就是从单一抓解决温饱转为解决温饱与巩固提高两手抓。即对那些末解决温饱问题的乡、村、户，必须切实加大解决温饱的力度，做到扶持计划分解到村到户，领导联点到村到户，资金安排到村到户，工作深入到村到户；坚持一户一策，真正使贫田户受益．另一手抓巩固提高，我省贫困地区已解决温饱的贫团人口，仅是解决了眼前的吃饭、穿衣问题，基本的生产生活条件仍然没有多大质的改变，稳定解决温饱的条件多数地区和农户尚不具备，返贫的可能性极大。1999年约有12万多人返贫，足以证明这一点。因此，要把抓巩固提高与解决温饱放在同等的位置来抓。三是调整产业重点。扶贫产业要从种养加、短平快转移到以改变基本生产条件和种养业为重点上来。过去，在扶贫的措施上，办了一些短平快的工业项目和农副产品加工项目，但由于各种原因，几乎是办一个、亏一个，背上了很重的包袱。从根本上说，目前尚未解决温饱人口的贫困原因，主要是生产条件恶劣，已经解决温饱而容易返贫的主要原因，仍然是生产条件没有根本改变。再则，国家实施西部大开发战略扩大内需，加强基础设施建设，是贫困地区的一大机遇。抓住这一机遇，改善贫困地区和贫困人口的基本生产条件，是稳定解决温饱问题的基础。从多年的实践看，种养业是最有效的扶贫产业，劳务输出是增加收入的重要渠道，发展这些生产，不仅能够充分发挥区域资源优势，有广阔的市场，投资少，见效快，成功率高，而且覆盖面广，家家户户都能干，家家户户都受益。今后扶贫攻坚，必须把改善生产条件、发展种养业，劳务输出作为重点，优先安排。四是调整措施，整体推进扶贫。从这几年的扶贫情况看，大部分地区的扶贫工作，只是在解决经济上的“贫”字，认为群众解决了温饱就算完成了扶贫任务，这是不全面的。要看到，造成贫困的原因是多方面的，而最根本的原因是人的素质问题。要实现我省扶贫攻坚目标，必须要把抓素质工程放在突出的位置，并以此为突破口整体推进扶贫工作。大力发展教育事业，加强成人教育和农民技术培训，进行智力扶贫，培养和造就一支高素质的农村干部队伍是攻坚的重要任务。必须变救济扶贫为开发式扶贫。从思路的确定到具体措施、途径的实施，、都应面向市场，积极组织开展好“科技扶贫”、“教育：扶贫”、“卫生扶贫”、“水利扶贫”等社会性扶贫工作。当前关键要把握好两点：一是必须把“退耕还林(草)”、改善生活环境与扶贫开发结合起来，充分利用国家给予优惠政策，加大农业和农村牧区经济结构的调整力度，发展特色农牧业；二是必须进一步加大基本农田和冬春草场建设的力度，努力改变生产条件和生态环境。
（八）解决“三农”问题要加大改革力度──创新机制
1.必须贯彻落实农牧区土地承包法，长期稳定农牧区土地草场承包关系
农牧区土地草场承包法明确家庭承包经营的承包期耕地三十年不变，草地三十至五十年，林地三十至七十年。贯彻落实这些规定，关键是把土地承包落实到具体农户和具体地块，与农户签订承包经营合同，向承包户发放承包经营权证书，排除对土地承包经营权和各种干扰和侵害。同时，要建立合理的土地流转机制，确保农牧民对承包土地草原收益。农牧区土地流转是经济发展和农牧区劳动力转移的客观要求和必然反映。总的看，发展是稳定的，但问题也很突出。有的地方不顾农牧民意愿，用行政命令强行收回农牧民的承包地搞“反租倒包”；有的地方把农牧民排除在土地流转过程之外，或者随意克扣农牧民的转包收益，或者租金过低，农牧民收益受到严重损害。随着农牧区经济的发展，大量农牧区劳动力转移到非农产业就业，农牧区土地流转将成为新阶段的农牧区土地制度建设的一个重要方面，速度会加快、面积会增加、范围会扩大，需要解决的问题更多。长远看，关键是要按照市场经济体制的要求，建立起合理的土地流转机制，发挥市场配置农牧区土地资源的基础性作用。
在稳定家庭承包责任制的基础上推动土地流转。《决定》指出家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。由于土地仍是农民收入的主要来源和谋生的主要手段，更是农民的最大社会保障。因此，必须稳定和完善土地承包关系，使农民拥有土地的长期使用权。只有这样，才能让农民放心地生产，在土地上增加投入，克服短期经济行为，并保护好耕地，走可持续发展道路。同时，在稳定家庭承包责任制的基础上，着眼于土地适度规模经营的发展趋势，在有条件的地区逐步建立土地使用权市场，以市场化的办法推动土地的有序流转。
2.必须长期坚持“少取”方针，减轻农民负担是一项长期的工作
一要实行双重监督机制。各级政府应层层签订减负责任状，充分动员各级农牧业行政主管部门、各级纪检、监察、审计和司法部门以及新闻、宣传部门等社会各方面的力量，形成齐抓共管的局面，切实发挥行政监督作用，保证农牧民减负工作落到实处；同时，大力宣传中央、国务院和省委、省政府有关于减轻农牧民负担的方针政策和有关规定，让每个农牧民学会用政策法规保护自己的合法权益，发挥农牧民自身对减负的监督作用。用政策创造一个增收的好环境。二要切实落实好税费减免工作。三要继续开展自查自纠工作，加大治理力度。各地区对检查出的问题，如农网改造中的乱收费，水费，义务工使用以及减负“三项制度”建设等，召开专题会议，认真研究，及时纠正。四要加强集体经济建设，增强自身经营创收能力，通过以收抵支减轻农牧民负担。在稳定和完善家庭联产承包责任制的基础上，有条件的地方，集体可适当增加一部分机动田地、水面、山地，发展集体农牧场、林场、果园等多种经营，用集体经营增加的收入和乡村企业上交的税后利润，办农村社会公益事业，减轻农牧民负担。五要大力推行村务公开、民主理财、村帐乡管、乡村会计审核制度，增加农牧民负担的透明度。健全村民代表议事制度、村务公开制度、“村规民约”制度，并实行预算、监督、审计等项制度。六要实行精兵简政，减少非生产性支出。应把减轻农民负担工作同机构改革结合起来，严格控制乡、村干部职数，控制享受定补人员范围。应根据实际情况，提倡乡、村干部兼职，有组织地选派国家干部到乡、村任职，减少非生产性开支。七要大力提倡健康文明的生活方式。针对目前在一些地区还存在向寺院捐款捐物、婚嫁娶大操大办、农闲赌博等现象，首先要狠抓精神文明建设，提高农牧民自身素质；其次要教育好农村牧区中的党员干部，率先垂范，节俭办事；再次，积极创造条件实行以寺养寺，严格控制职业宗教人员数额，对寺院乱化布施的行为要认真管理，坚决纠正。八要严格格控制人口的增长。严格执行计划生育政策，坚决把农村牧区人口增长率控制在12‰以内，促进经济和人口协调发展。
3.加强和改进土地征用工作，切实维护好农民利益
针对当前土地征用中存在的被征地农民合法权益受到侵犯、征地补偿费用管理混乱、乱占浪费土地等问题，要采取切实有效的措施予以解决。要根据经济社会发展的需要，适当提高并合理确定征地补偿标准，及时支付征地补偿费用。州、县(市)区要抓紧修改完善土地征用和补偿办法，根据不同地段、地类、人均耕地和经济发展水平等情况，积极推行“区片综合价”，统一制定分片的征地综合补偿标准，做好政策调整前后的衔接工作。积极探索被征地农民的基本生活保障制度，加强征地补偿费用管理，规范分配使用，建立保障基金，使被征地农民失地不失保。城市建设和其它非农业征地，政府要从土地收益中让出一块给农民，较大幅度地提高对农民的补偿标准，在此基础上，明确补偿中的一定比例用于交纳失业、养老、医疗保险金，消除失去土地的农民的后顾之忧。
4.建立广覆盖的农村社保制度
积极发展社会保障事业，解除群众实行计划生育的后顾之忧。劳动保障及其他有关部门要从实际出发，通过多种途径，采取优惠措施，建立社会保障制度。在城市，积极建立并发展养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度；在农村，坚持政府支持和农民自愿的原则，根据实际情况逐步建立实行计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度。为农民建立最低生活保障制度。财政有责任加大资金拨付，促成低保制度。为在各类企业务工的农民提供养老、医疗、失业、生育与社会保险，对低收入家庭农户要帮助其开展生产自救，尽快恢复生产。对因灾造成生活困难的农户，各地要进行排查摸底，具备“低保”、“五保”条件的要及时安排落实，切实做好对农村弱势群体的救助，力争在“十一五”期间建立起广覆盖、低水平的农村低保制度。
5.建立农村基本的公共卫生保障制度
以大病统筹为重点，加快在全省农村牧区建立公共卫生保障制度。要以大病防治为重点，首先在农村牧区建立大病、重病社会统筹机制。公共卫生是公共产品，不能完全市场化，建议国家建立和完善农村牧区卫生专项转移支付制度。逐步建立农村牧区公共卫生事件应急体系、农村牧区公共卫生救助体系、农村牧区公共卫生责任追究体系。改革现行医疗卫生管理体制，探索将农(牧)民工纳入公共卫生医疗保障体系的可行性方案。由于农(牧)民工的流动性比较大，应制订细致的规则进行安排，统筹规划，积极制订方案进行试点工作，探索将农民工纳入公共卫生医疗保障体系的新路子。
6.进一步完善农村的基本义务教育制度
财政要大力支持农村义务教育。应在现有义务教育经费的基础上逐年增加农村牧区义务教育的支出，最终全部承担农村牧区义务教育经费。动员全社会力量支持农村牧区义务教育。多种形式的社会助学对农村牧区义务教育能够起到很大的补充作用，应当大力倡导。
